ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 8
1.1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления 8
1.2. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления 15
1.3. Муниципальные финансы как финансовая основа местного самоуправления 25
ГЛАВА 2. СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 37
2.1. Современное состояние и проблемы регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления 37
2.2. Направления совершенствования правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления 48
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 65
ЛИТЕРАТУРА 68

Фрагмент работы для ознакомления

ВВЕДЕНИЕ
Современная Россия претендует на звание правового государства. Такое положение закрепляет Основной закон страны Конституция.
Но становление правового государства можно констатировать только в том случае, если созданы как законодательный массив, гарантирующий беспрепятственное осуществление прав человека и гражданина, так и механизм его реализации. Касается это и вопроса осуществления прав на территориальное местное самоуправление.
Можно ли сказать, что правовые основы базис организации местного самоуправления совершенен?
Как отмечают эксперты, создать качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года №1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).
Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) . Ст.4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей».
Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закн от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2008) . Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа.
Таким образом, в сфере формирования и функционирования финансово-экономических основ местного самоуправления существует немало немало неразрешенных и дискуссионных вопросов, о некоторых из которых пойдет речь в данной работе.
Объектом исследования является область функционирования местного самоупраления. Предметом исследования финансово-экономические основы местного самоуправления.
Цель курсовой работы раскрыть основные проблемы формирования и развития финансово-экономических основ местного самоуправления и показать возможные пути их решения. Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
1. Раскрыть сущность понятия «финансово-экономические основы местного самоуправления» и описать генезис данного понятия в законодательстве РФ.
2. Изучить понятие и значение муниципальной собственности как основы местного самоуправления.
3. Рассмотреть понятие и структуру муниципальных финансов как основы местного самоуправления.
4. Проанализировать состояние законодательства в области регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления и выявить основные проблемы.
5. Предложить направления совершенствования существующего законодательства.
При помощи раскрытия поставленных задач в курсовой работе выявляется сущность и особенности регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления в РФ. Показаны некоторые проблемы, решение которых необходимо для нормального развития российского государства.
В курсовой работе использована различная литература. Для раскрытия теоретических вопросов работы базовая информация была собрана из различных учебников и учебных пособий. Более глубокая теоретическая информация была получена из научных работ таких авторов как Н.М. Коркунов, И.Д. Саначев, А.А. Сергеев и др. Кроме того, использованы законы, кодексы и др. законодательство РФ.
В статьях периодической печати и материалах правоприменительной практики была получена информация о текущем состоянии изучения проблемы регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления и выявлены основные практические проблемы.
В соответствии с целью и задачами работа разделена на две главы. В первой главе рассматриваются теоретические понятия финансово-экономических основ местного самоуправлении. Рассмотрены понятия и значение муниципальной собственности как экономической основы и муниципальных финансов как финансовой основы местного самоуправления.
Во второй главе проанализированы особенности современного состояния и поблем регулирования местного самоуправления. Выявлены некоторые проблемы и показаны возможные направления совершенствования законодательства.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления
Важное значение для деятельности местного самоуправления, особенно в эпоху его становления, имеет то, насколько оно обеспечено соответствующими материальными ресурсами. Без достойной экономической основы самоуправление останется фикцией, и богатый опыт нашей страны убедительно доказывает это. Местные органы власти в дореформенный период были бесправны именно в силу отсутствия экономической самостоятельности. В основном функции местных представительных органов сводились к финансированию социальных мероприятий за счет средств государственного бюджета; это вело к их полной зависимости от вышестоящих властей даже при решении сугубо локальных вопросов. Практика зарубежных стран, муниципалитеты которых имеют собственность, свои источники доходов в виде местных налогов или какой-то доли от общегосударственных налогов, свидетельствует: даже если этих источников не хватает, само наличие собственной экономической базы гарантирует органам местного самоуправления сохранение самостоятельности. В Российской Федерации создание финансово-экономической основы местного самоуправления началось в 90-е годы. Само понятие муниципальной собственности впервые появилось в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», вступившем в силу в 1991 году. Тогда же Верховный Совет России специальным постановлением разграничил государственную собственность на федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность. Последняя была провозглашена достоянием населения соответствующих территорий. Управление такой собственностью было возложено на органы местного самоуправления, хотя за гражданами закреплялось право непосредственного участия в решении подобных вопросов. В дальнейшем проблемы муниципальной собственности затрагивались в ряде правовых актов, принятых на федеральном уровне. Одобренная в 1993 году Конституция Российской Федерации, подтвердив право граждан на местное самоуправление, закрепила за муниципальными властями право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Наконец, в упоминавшемся выше Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было дано определение экономической основы местного самоуправления, которую «составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся з государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования».

Список литературы

Специальная литература
8. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2007
9. Конституционное право / Под ред. Лазарева В.В. М., 2006
10. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т.2
11. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. Саратов, 2006
12. Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России/ В.А. Лапин, В.Я. Любовный; Акад. нар. хоз-ва при Правительстве Рос. Федерации. М.: Дело, 2005
13. Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права. М., 2007. С. 514
14. Основы Европейской хартии местного самоуправления / Под ред. Черникова В.А. М., 2006
15. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2004 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: (с изм. от 19 июня 2006 г. № 53-ФЗ, от 12 авг. 2006 г. № 99-ФЗ)/ Под общ. ред. В.И. Шкатулла. М.: Юстицинформ, 2005
16. Реформа местного самоуправления: Сб. норматив.-аналит. материалов/ Орл. регион. акад. гос. службы. Смоленск: Маджента. 2006 Вып. 1. 2006
17. Саначев И.Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и Западной Европе/ И.Д. Саначев. Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2006
18. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия/ А.А. Сергеев. М.: Юриспруденция, 2005
19. Солдатов А.А. Муниципальные органы охраны общественного порядка в условиях реформы местного самоуправления/ А.А. Солдатов. Краснодар, 2005
20. Уткин Э.А. Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление М.: Тандем. 2003
21. Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков / Под ред. Лаврова А.М. М., 2003
22. Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2006
23. Широков А.Н. Территориальные и организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации/ А.Н. Широков, С.Н. Юркова. М.: Рос. науч. центр гос. и муницип. упр., 2006
Материалы правоприменительной практики
24. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа)/ И.А. Алексеев // Государственная власть и местное самоуправление. -2005.-№ 1. C. 28-32
25. Борисов С.А. Ответственность местного самоуправления и ее виды / С.А. Борисов // Государственная власть и местное самоуправление. -2005.-№ 2. C. 12-17
26. Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. №12. декабрь 2001
27. Волков М. Головокружение от опережающего бега / М. Волков // Рос. газ. 2005. 26 янв. № 013 С. 5
28. Гимаев И.Р. Формирование модели муниципальных образований и муниципальной службы в российских регионах/ И.Р. Гимаев // Закон и право. 2005. № 1. C. 26-29
29. Городецкая Н. Министерство регионального развития подсчитало проблемы местного самоуправления/ Н. Городецкая // Коммерсант 2005. 25 мар. № 52. -С.3
30. Городецкая Н. По голосам не плачут: [О назначении глав муницип. образований]/ Н. Городецкая // КоммерсантЪ Власть. 2005. № 10. C. 30-32, 34
31. Городецкая Н. Региональные лидеры попросят президента об отсрочке реализации нового закона о местном самоуправлении/ Н. Городецкая // Коммерсант 2005.-13 апр. № 65. С. 3
32. Гришин В. Маятник качается: [Беседа с пред. Ком. Гос. Думы по делам Федерации и регион. политике В. Гришиным/ В. Гришин; Записал Ю. Филатов] // Наша власть: дела и лица. 2005. № 2. C. 34
33. Грызлов Б. Мэры должны быть избираемыми/ Б. Грызлов // Рос. газ. 2005. 22 мар. № 56 (3725). С. 11
34. Емельянова С. Муниципальные метаморфозы / С. Емельянова // Рос. газ. 2005. 23 мар. № 60. С. 6
35. Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходнх положений Федерального закона от 6 октября 2004 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: (о вопр. установления границ и статусов муницип. образований)/ А.А. Замотаев // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. C. 7-14
36. Захватова Ю. Закон тормозят в регионах: [Встреча законодателей Гос. Думы и регионов России, посвящ. проблемам правоприменения нового Закона «Об общих принципах орг. мест. самоупр. в РФ»]/ Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 2. C. 30
37. Захватова Ю. Скамейка запасных пуста?: [«Круглый стол» по вопр. подготовки кадров для мест. самоупр.]/ Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 5. C. 39
38. Захватова Ю. Сквозь мифы и рифы бурлящей реформы: [Сес. Конгр. муницип. образований]/ Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 4. -C. 24-25
39. Комутков С. От единовластия к разделению властей/ С. Комутков // Власть. 2005. № 1. C. 17-23
40. Корня А. Реформа Козака плодит города и села. К началу года у нас было 12 тысяч муниципальных образований, сейчас 24 тысячи / А. Корня // Независимая газ. 2005. 15 апр. С. 9
41. Краснов В.А., Косаренко Н.Н., Ульянова А.Я. Экономические основы местного самоуправления в Москве // Местное самоуправление в России: сборник докладов по правовым и методологическим проблемам развития. М., 2001
42. Курманов М.М. Проблемы исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами государственной власти субъектов Российской Федерации»/ М.М. Курманов, Н. Мижарева // Законодательство и экономика. 2005. № 2. C. 5-9
43. Курманов Э.Р. Некоторые предпосылки для реализации права на участие в местном самоуправлении в условиях построения правового государства/ Э.Р. Курманов // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. C. 17-18
44. Машковцев Ю. Спасать муниципалитеты придется губернаторам/ Ю. Машковцев // Независимая газ. 2005. 18 апр. № 78 (3474). С. 2
45. Мокрый В. Судьба реформы решается в регионах: [Беседа с пред. Ком. Гос. Думы по вопр. мест. самоупр. В. Мокрым]/ В. Мокрый; Записала Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 6. C. 22-24
46. О состоянии нормативной правовой базы, необходимой для реализации рефрмы местного самоуправления// Наша власть: дела и лица. 2005.- № 2. -C. 41
47. Пальчиковская Л. Урбанизация необитаемой территории?/ Л. Пальчиковская // Российская Федерация сегодня. 2005. № 1. C. 37-38
48. Рокецкий Л.Ю. Довести до завершения работу по определению территорий муниципальных образований и разграничению полномочий органов местного самоуправления между собой и государственной властью: [Беседа с пред. Ком. Совета Федерации по вопр. мест. самоупр. Л. Ю. Рокецким]/ Л.Ю. Рокецкий // Вестник Совета Федерации. 2005. № 1. C. 34-38
49. Соболева Л.Б. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в переходный период/ Л.Б. Соболева // Государственная власть и местное самоуправление. -2005.-№ 2. C. 9-12
50. Соловьев С.Г. Федеральное вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы/ С.Г. Соловьев // Современное право. 2005. № 2. C. 40-43
51. Толстой Ю. К. К учению о праве собственности // Правоведение. 2002. № 1, С. 21.
52. Торшин А. Реформы власти: замыслы и результаты: [Беседа с зам. Пред. Совета Федерации А. Торшиным/ А. Торшин; Записал Ю. Феофанов] // Российская Федерация сегодня. 2005. № 4. C. 56-58
53. Уриханян А. Регионы заканчивают нарезку лоскутков / А. Уриханян// Политический журнал. 2005. № 6. С.72-74
54. Фабричный С.Ю. Перспективы правового регулирования института муниципальной службы/ С.Ю. Фабричный // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. C. 43-46
55. Чернега Ю. «К сожалению, к этой реформе мы не готовы» [о заседании «круглого стола», посвящ. введению закона о местн. самоуправ.] /Ю. Чернега // Коммерсант. 2005.- 15 февр. № 026. С.3
56. Шереметьева Э. «О ходе реформы местного самоуправления»: Докл. президента Конгр. муницип. образований Рос. Федерации/ Э. Шереметьева // Муниципальная власть. -2005. -№ 1. C. 7-12
57. Шереметьева Э. Не школа власти, а школа гражданского общества: [Конгресс муницип. образований]/ Э. Шереметьева // Наша власть: дела и лица. 2005. № 2. C. 38-40

Пожалуйста, внимательно изучайте содержание и фрагменты работы. Деньги за приобретённые готовые работы по причине несоответствия данной работы вашим требованиям или её уникальности не возвращаются.

* Категория работы носит оценочный характер в соответствии с качественными и количественными параметрами предоставляемого материала. Данный материал ни целиком, ни любая из его частей не является готовым научным трудом, выпускной квалификационной работой, научным докладом или иной работой, предусмотренной государственной системой научной аттестации или необходимой для прохождения промежуточной или итоговой аттестации. Данный материал представляет собой субъективный результат обработки, структурирования и форматирования собранной его автором информации и предназначен, прежде всего, для использования в качестве источника для самостоятельной подготовки работы указанной тематики.

Рассмотрение оптимального статуса и разграничения полномочий органов местного самоуправления было бы неполным, если не обратиться к материальной основе этих вопросов. В Законе 1995 г. законодатель установил одну из важных финансовых гарантий местного самоуправления - обязанность государственных органов обеспечить минимальный местный бюджет каждому муниципальному образованию (ч. 1 ст. 37). В свою очередь, сам минимальный местный бюджет определяется исходя из необходимости обеспечения удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» установлено, что формирование системы государственных муниципальных социальных стандартов должно осуществляться на единой правовой базе и общих методических принципах, что исключает возможность разработки и применения в субъектах РФ собственных социальных стандартов. Однако такие государственные минимальные социальные стандарты так и не были разработаны и приняты. В качестве временного нормативного акта, которым при формировании проектов бюджетов было рекомендовано руководствоваться субъектам РФ и органам местного самоуправления, принято распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р, одобрившее социальные нормативы и нормы. Данные социальные нормативы и нормы в количественном отношении показывают необходимость обеспечения населения объектами здравоохранения, культуры, массовой информации и т. п. на единицу его численности. Исходя из стоимости содержания этих объектов, а также расходов на содержание работы аппарата муниципального образования, определялся минимальный местный бюджет. Учитывая то, что распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р имеет для органов власти субъектов РФ и муниципальных органов рекомендательный характер, говорить о гарантированности минимальных местных бюджетов было бы неуместно.

Обращает на себя внимание то, что согласно действующей редакции Закона 2003 г. почти все нормы бюджетного устройства и бюджетного администрирования муниципальных образований имеют отсылочный (к Бюджетному кодексу РФ) характер. В настоящее время вместо понятия «минимальный местный бюджет» введен термин «уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований». Данный уровень в пределах территории определенного субъекта РФ определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального образования исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по соответствующим видам муниципальных образований с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя (ч. 3 ст. 137 БК РФ). Отчасти данные положения, внесенные сначала в Закон 2003 г., а затем в Бюджетный кодекс РФ, были уже предопределены практикой регионального законодательства. В отсутствие федерального закона о государственных социальных стандартах субъекты РФ пытались самостоятельно выявить и зафиксировать материальные и социальные показатели самодостаточности административно-территориальных образований, а исходя из полученных данных организовать деятельность и установить полномочия местных органов власти. В отдельных регионах были приняты законы, определяющие, например, временные минимальные социальные нормы муниципальных образований (Калужская область), минимальный бюджет муниципального образования (Ленинградская область), нормативы и нормы, определяющие минимально необходимую численность работников органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения (Иркутская область), денежное содержание муниципальных служащих (Ямало-Ненецкий автономный округ), финансовые основы местного самоуправления (Владимирская, Курская области). В свою очередь, федеральный законодатель установил, что исключительно за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета исполняются расходные обязательства, возникающие в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями (ч. 1, 2 ст. 86 БК РФ). С учетом названных выше проблем наличия в компетенции органов местного самоуправления инкорпорированных государственных полномочий и большой доли государственного компонента в отдельных вопросах местного значения было бы странно удивляться тотальной убыточности муниципальных образований, которая воспринимается противниками идеи местного самоуправления как неспособность этой власти в принципе к решению задач местного значения без поддержки государственных органов.

В связи с этим было бы полезно обратить более пристальное внимание на ст. 87 БК РФ, в которой говорится о реестре расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Думается, что при составлении бюджетов следует тщательнее исследовать эти нормативные акты, анализируя содержание последних с точки зрения того, чьи действия по осуществлению установленных данными актами обязательств, исходя из организационных, квалификационных, экономических и иных возможностей, фактически необходимы для их исполнения. В качестве формы межбюджетного трансферта из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ в муниципальные (местные) бюджеты на осуществление полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, содержащих государственный компонент, должны использоваться субсидии. Между тем выделение субсидий местным бюджетам из федерального бюджета или из бюджета субъекта РФ не допускается, если это не предусмотрено соответствующими федеральными или региональными нормативными правовыми актами (ч. 3 ст. 132 и ч. 3 ст. 139 БК РФ). Иными словами, федеральные или региональные власти самостоятельно без какого-либо согласования с муниципальными образованиями определяют как объем и содержание, так и уровень обеспечения полномочий органов местного самоуправления при выделении субсидий, в том числе в сферах государственного регулирования. И если при наделении отдельными государственными полномочиями существует какой-то минимум гарантированных органам местного самоуправления возможностей оспорить, в том числе в судебном порядке, объем передаваемых средств или способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, так как эти положения представлены в соответствующем законе о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями (ч. 6 ст. 19 Закона 2003 г.), то по вопросам о начислении субсидий, в частности, из бюджета субъекта РФ, где цели, условия предоставления субсидий, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределения между муниципальными образованиями устанавливаются субъектом РФ, такого рода споры по инициативе муниципальных образований маловероятны и бесперспективны. К тому же многоцелевой характер субсидий (софинансирование расходов по каким-либо совместным программам; реализация дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, рынка труда и отраслей социальной сферы, по социальному обеспечению населения; управление совместно используемыми природными, культурно-историческими, хозяйственными и иными объектами и др.) предполагает широкое усмотрение и свободу действий субъектов РФ.

Следует предоставить муниципальным образованиям гарантии не только по вопросу об обязательности финансового обеспечения реализации различных государственных полномочий (делегированных законами; «скрытых» в вопросах местного значения; инкорпорированных, т. е. фактически государственных, но обозначенных как собственные полномочия органов местного самоуправления), но и по вопросу о достаточности нормативов отчислений в местные бюджеты из государственных бюджетов. В настоящее время муниципальные образования могут только выразить свою позицию по размеру этих отчислений при принятии бюджетов субъектов РФ, которую последние могут и не принять. В свою очередь, отсутствие возможности планирования бюджетной политики на долгосрочной основе из-за постоянного изменения правил игры (нормативов бюджетных отчислений) лишает местное самоуправление возможности осуществления инвестиций долгосрочных программ социального развития и работы над формированием дополнительных источников финансирования 1 .

Условия затяжного и крайне тяжелого экономического кризиса российской экономики, вызванного прежде всего неблагоприятными международными событиями (2014-2015 гг.), требуют внимания и к другому аспекту межбюджетного финансирования государством муниципальной власти. Как отмечает О. И. Баженова, «механизм межбюджетного финансирования, основанный на сосредоточении финансовых ресурсов в Федерации и их дальнейшем перераспределении между регионами, а последними между муниципальными образованиями, стал основным инструментом реализации политики централизации в условиях благоприятной для государства финансовой обстановки. Однако в случае ее ухудшения у государства, видимо, не останется иного выбора, как возвращение к проводимой вплоть до реформы 2002-2006 гг. политике, позволявшей с опорой на принцип самостоятельности местного самоуправления объявить муниципальные образования не только организационно, но и финансово ответственными за решение практически всех социальных задач и функций» .

Наблюдая зависимость местного самоуправления от материального фактора, нельзя не обратить внимания на то, что посредством этого фактора государство может программировать достаточный и желаемый для него режим проявления местного самоуправления, выражающийся в саморегуляции общественных отношений. При этом государство обеспечивает и контролирует лишь нижний порог этого проявления. В то же время местное самоуправление, которое в своем материальном развитии выходит за рамки государственных минимальных социальных стандартов, уже перестает быть простой «тенью» государства и начинает формировать свою собственную социальную политику. В одном случае это стремление оздоровить образ жизни людей и создать для этого дополнительную (помимо предусмотренной государственными минимальными стандартами) сеть спортивных и оздоровительных учреждений, в другом случае это политика, выражающаяся в повышенном внимании к инвалидам и престарелым гражданам и заботе о них, в третьем - улучшение благоустройства и качества коммунального обслуживания населения. Безусловно, что и в рамках государственных социальных стандартов можно по-разному осуществлять возложенные на органы местного самоуправления функции, но в этом случае речь будет идти не о социальной политике муниципалитета, а о качестве и эффективности предоставляемых им услуг.

Обращаясь для примера к зарубежному опыту, следует заметить, что в ряде Скандинавских государств в 1984-1986 гг. проводился эксперимент по созданию так называемых свободных коммун. Местные власти, которым был предоставлен на определенный срок такой статус, получили право в интересах своих сообществ отклоняться от организационных, процедурных и политических стандартов, устанавливаемых центральным правительством, и вести поиски альтернативных путей оказания услуг населению . Как в зарубежной, так и в отечественной практике местного самоуправления известны случаи, когда муниципалитеты устанавливали на своей территории бесплатный проезд на муниципальном транспорте, осуществляли за счет собственных доходов бесплатную раздачу своим жителям продовольствия, медикаментов и других товаров. Кстати говоря, согласно ч. 5 ст. 20 Закона 2003 г. органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования по не переданным в порядке ст. 19 государственным полномочиям, не только если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами, но и вне зависимости от наличия таких положений федеральных законов, если расходы направлены на дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан.

Между тем использование таких возможностей муниципальными образованиями - это, скорее, исключение, поскольку благодаря усилиям федерального законодателя нагрузки на местные бюджеты и без того ежегодно возрастают. Так, в соответствии, например, со ст. 14 Закона 2003 г. органам местного самоуправления поселений за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений предоставлено право (а по сути рекомендовано) создавать музеи поселений; совершать нотариальные действия; участвовать в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создавать условия для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территориях поселений; участвовать в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территориях поселений; создавать муниципальную пожарную охрану; осуществлять мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территориях поселений, и др. Такая экспансия в отношении местного самоуправления неизменно будет приводить к корректировке отдельных функций государства, направленной на либерализацию отношений между обществом и государством, сосредоточение внимания последнего на других, не менее важных государственных задачах.

Между тем вопросы финансирования полномочий органов местного самоуправления остаются пока наиболее сложной задачей, и дело здесь не только в нехватке средств. Организационной составляющей этой задачи является необходимость четкого разграничения функций в процессе управления финансами между участвующими в нем органами. Основной задачей финансовых органов местного самоуправления является финансовое планирование. Бюджетные органы должны организовывать бюджетный процесс, а контрольные органы - контролировать расходование средств. Смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы данных органов различны. Так, если возложить функцию финансирования на бюджетные органы (что происходит довольно часто), процесс финансового планирования будет подчинен не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и функции исполнения .

Отсутствие у муниципальных образований собственной прочной финансовой базы ставит их в зависимость, с одной стороны, от государственного бюджета, с другой стороны, от инвестиций частного капитала. И та и другая зависимости не должны быть чрезмерными, в противном случае под давлением этой зависимости начинает меняться и спектр интересов, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий. Например, в результате того, что центральное правительство в Великобритании покрывало своими субсидиями 67% местных расходов, местные власти не ощущали себя полностью ответственными за коммунальные службы. Комиссия сочла, что субсидии не должны превышать 50% расходов, а дополнительные средства следует изыскивать с помощью местного подушного налога . Следует отметить, что кроме прямого воздействия на размер источника бюджетного финансирования муниципальных образований в ряде западных стран существуют и иные способы влияния центрального правительства на местную власть, которые выражаются, например, в вовлечении местных органов власти в решение государственных задач, в усилении давления на местные власти для снижения их расходов через рост ответственности местных властей, передаче отдельных полномочий вышестоящим звеньям власти и т. п.

В Российской Федерации серьезный удар по финансовой основе местного самоуправления в свое время был нанесен Налоговым кодексом РФ, согласно которому у муниципалитетов был изъят 1,5%-ный налог от выручки от реализации товаров (работ, услуг), который, по официальным данным, составлял до 70% всей суммы поступлений по местным налогам . Так как только реальные полномочия могут быть основой для реальной ответственности и заинтересованности в результатах своей деятельности, в перспективе необходим полный отказ от разделения налогов и налоговых поступлений на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие». Все налоги и поступления по ним должны быть только собственными.

В настоящее время согласно Налоговому кодексу РФ местные налоги устанавливаются данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (п. 4 ст. 12). К числу местных налогов относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор (ст. 15). Самостоятельность муниципального образования проявляется не только в возможности установления представительным органом муниципального образования, например, земельного налога, но и в определении налоговой ставки, порядка и сроков уплаты налога, налоговых льгот, оснований и порядка их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков (п. 2 ст. 387 НК РФ).

Бюджетный кодекс РФ придерживается прежнего порядка деления всех доходов местных бюджетов и наряду с самостоятельными источниками с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений предусматривает создание в каждом субъекте РФ регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений. Вопрос об оптимизации бюджетных отношений муниципальных образований тесно связан с их экономической самостоятельностью. Согласно ст. 136 БК РФ дифференцирована степень самостоятельности муниципальных образований в принятии органами местного самоуправления решений по вопросам своего ведения в обратно пропорциональной зависимости от доли дотаций из других бюджетов бюджетной системы РФ. Так, при превышении доли этих дотаций в установленный период в размере более 5% от собственных доходов местных бюджетов ограничения распространяются на право установления размера оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, содержание органов местного самоуправления. При превышении дотаций более чем на 20% от собственных доходов ограничения уже касаются права устанавливать и исполнять расходные обязательства, которые не связаны с решением вопросов, прямо отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям органов местного самоуправления. Если же превышение дотаций составляет более 50% объема собственных доходов местного бюджета, то к такому муниципалитету применяется ряд ограничительных мер финансового государственного контроля, связанных с подготовкой и исполнением местного бюджета. Согласно же данным, которые привел Э. Маркварт, из общего количества муниципальных образований в 2014 г. только в 10% из них доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10%, в 78,5% местных бюджетов - более 30%, в том числе в 37,4% - свыше 70%".

Особый интерес вызывают межбюджетные отношения, складывающиеся между различными уровнями муниципальных образований. На первый взгляд может показаться, что распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, которое утверждается решением представительного органа муниципального района, ставит в зависимость и подчинение поселения от муниципального района, в границах территории которого оно расположено. Однако это не так, что подтверждается разъяснениями, данными в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П. Согласно этим разъяснениям не противоречит Конститу- ции РФ наделение органов местного самоуправления муниципальных образований государственными полномочиями Челябинской области по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, регулирующих налоги и сборы, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, поскольку такому распределению подлежат средства собственных бюджетных доходов субъекта РФ. Полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований. В то же время противоречащими Конституции РФ признаны положения о наделении органов местного самоуправления районов государственными полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов в силу неопределенности нормативного содержания и возможности нарушения финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территории других муниципальных образований.

Только после наведения законодательными мерами порядка в финансовых, бюджетных и иных материальных отношениях (в частности, в вопросе разграничения прав на землю и т. п.) можно будет говорить о реальной имущественной ответственности муниципальных образований как хозяйствующих субъектов, а вместе с этим оценивать эффективность реализации полномочий их органов. Тогда может быть востребован опыт отнесения муниципалитетов к финансово неблагополучным, который, например, имеется в штате Пенсильвания (США). В качестве критериев такого состояния муниципалитетов называются следующие: 1) имеется дефицит в бюджете в течение трех лет с дефицитом 1% и более в каждом последующем финансовом году; 2) расходы муниципалитета превышают доходы в течение трех лет и более; 3) муниципалитет не выполнял обязательств по оплате основного долга или процентов по каким-либо обязательствам; 4) муниципалитет задержал платежную ведомость на 30 дней; 5) муниципалитет не смог договориться с кредиторами по урегулированию исков, превышающих на 30% фонд или бюджет; 6) муниципалитет не может осуществлять обязательные минимальные бюджетные выплаты (в частности, в муниципальный пенсионный фонд). Инициаторами процедуры банкротства могут выступать: 1) орган управления муниципалитетом (путем принятия резолюции большинством голосов); 2) кредитор муниципального долга в 10 тыс. долларов и более; 3) 10% членов электората муниципалитета, которые голосовали на последних муниципальных выборах; 4) 10% муниципальных служащих, которым не выплачивается заработная плата в течение свыше 30 дней; 5) опекун или агент по платежам муниципального пенсионного фонда, если не вносятся обязательные платежи. Петиция подается в Департамент общественных дел, который может сам сделать заключение о том, что муниципалитет подпадает под критерии финансового упадка .

Если же говорить о позиции федерального законодателя на предмет тех мер, которые следует применить к финансово неблагополучным муниципальным образованиям, то согласно п. 2 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Закона 2003 г. при наличии у муниципальных образований просроченной задолженности, превышающей определенный процент от их собственных доходов и бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, по ходатайству высшего должностного лица (главы администрации) субъекта РФ и (или) представительного органа (главы) муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ в целях восстановления платежеспособности муниципального образования может вводиться временная финансовая администрация на срок до одного года.

Неотъемлемый признак каждого муниципального образования - это наличие муниципальной собственности, которая является немаловажным фактором в оптимизации функционирования местного самоуправления. В приложении № 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» был дан перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности. На основе указанного постановления уже в процессе приватизации государственной и муниципальной собственности на местах (в районах, городах, поселках) и происходил «передел» собственности, коснувшийся отдельных имущественных объектов, в пользу муниципальных органов власти.

Следует отметить, что в отдельных случаях вопрос о принадлежности того или иного объекта собственности мог быть решен не только по чисто формальным признакам, но и исходя из конструктивных и иных особенностей самого объекта. Так, согласно Закону Московской области от 25 июля 1996 г. «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» в передаче объектов, перечень которых приведен в приложении № 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, в муниципальную собственность могло быть отказано, если в составе населения, обслуживаемого объектом, включенным в перечень, члены местного сообщества иного муниципального образования составляют менее 50% или в пределах иного муниципального образования предприятием (учреждением) реализуется менее 50% от общего объема реализуемой продукции (выполняемых работ, услуг), отсутствует возможность организационного и (или) территориального обособления подразделений или филиалов, включенных в перечень (п. 3 ст. 16 Закона). В то же время такие учреждения могли быть переданы в долевую собственность нескольких муниципальных образований по их предварительному согласованию (п. 4 ст. 16 Закона) .

Перечень объектов муниципальной собственности, определенный в приложении № 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, был лишь первоначальным «уставным капиталом» муниципальных образований. Кроме того, что указанный перечень объектов не являлся исчерпывающим, в распоряжении Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп органам власти субъектов РФ разрешалось передавать в муниципальную собственность иные объекты государственной собственности.

В ходе приватизации государственных предприятий был конкретизирован порядок передачи в муниципальную собственность находящихся на балансе этих предприятий объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в соответствии с Указом Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 и постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235. Данный порядок при отсутствии у органов местного самоуправления необходимой производственно-эксплу-тационной базы жилищно-коммунального хозяйства предусматривал возможность заключения с соответствующими приватизируемыми государственными предприятиями договора на ее проектирование, строительство и финансирование. Учитывая то, что в конце 1980-х и в начале 1990-х гг., когда у многих государственных предприятий возникли экономические трудности, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения практически не финансировались и приходили в упадок, их передача органам местного самоуправления не прибавляла, а уменьшала имущественные активы местного самоуправления, так как требовала дополнительных непредвиденных затрат на ремонт и обслуживание таких объектов, которые значительно превышали реальные доходы, получаемые за счет использования этих объектов. Необходимо отметить, что случаи передачи на баланс местного самоуправления убыточного имущества наблюдаются и в иных законодательных актах. Так, в соответствии со ст. 148 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» имущество должника, которое не было продано в ходе конкурсного производства и от принятия которого отказались кредиторы, как правило, передается органам местного самоуправления по месту нахождения имущества должника, которые и несут все расходы по содержанию этого имущества. Кроме того, согласно общему правилу, установленному в ст. 225 ГК РФ (часть первая), все бесхозяйные недвижимые вещи по заявлению органов местного самоуправления подлежат учету (регистрации) и последующему обращению в судебном порядке в муниципальную собственность того муниципального образования, на территории которого они обнаружены.

В Законе 2003 г. перечень объектов собственности привязан к перечню вопросов, находящихся в ведении соответствующих муниципальных образований. Строго целевой характер объектов муниципальной собственности, предназначенных для решения вопросов местного значения, обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также объектов государственной собственности, переданных органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, подтверждается требованиями данного Закона о необходимости перепрофилирования либо отчуждения в соответствии с федеральным законом того находящегося в собственности у муниципального образования имущества, которое не отвечает указанным целям (ч. 5 ст. 50). Что касается механизма перераспределения непрофильного имущества между государственными и муниципальными органами власти, то для этого согласно изменениям, внесенным в Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, была установлена специальная административная процедура. В ней предусмотрены некоторые отступления от действующего гражданского законодательства (специальная форма передачи имущества, момент возникновения на него права нового собственника, особый порядок регистрации недвижимого имущества и др.), что вполне оправданно с учетом единовременности и срочности проведения этих мероприятий (до 1 января 2009 г.).

Особую проблему представляет правовое регулирование муниципального управления и распоряжения находящимися в пределах территорий муниципальных образований землями, собственность на которые не разграничена. Несмотря на то что с момента принятия Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», которым был инициирован процесс разграничения прав собственности на землю, прошло довольно продолжительное время, федеральной, региональной или муниципальной собственностью стали не более половины неприватизированных земель 1 . При этом вопрос о порядке распоряжения неразграниченными землями (а это 700 млн га, что составляет почти 44% земельного фонда России) в 2014 г. был пересмотрен в пользу наделения с 1 марта 2015 г. правами распоряжения в пределах своих территорий неразграниченными землями не только муниципальных районов и городских округов, но и поселений . При этом согласно ст. 62 БК РФ доходы от распоряжения этими землями сельских поселений по-прежнему в полном объеме поступают в бюджет муниципальных районов (если земельные участки расположены в границах городских поселений, в бюджеты муниципальных районов поступает 50% полученных доходов). Из-за дефицита квалифицированных кадров на поселенческом уровне фактически будут продолжать распоряжаться земельными участками муниципальные власти районного уровня, но уже на договорной основе.

Вместе с тем вопрос о праве на муниципальную собственность не может быть сведен только к определению соответствующих полномочий органов муниципальной власти. Дело в том, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ - это прежде всего право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, в уставах муниципальных образований либо это право населения вообще не закрепляется, либо указывается на передачу прав пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения к органам и должностным лицам местного самоуправления. Думается, что подобные нормы не могут трактоваться как абсолютный переход права собственности от населения к другому владельцу, так как, с одной стороны, власть муниципальных органов и их должностных лиц производна от власти местного населения, а следовательно, такая передача права собственности с точки зрения гражданского права не приводит к изменению муниципальной формы собственности, с другой стороны, появление норм о передаче права собственности не лишает население возможности в любое время реализовать это право от своего имени на местном референдуме. Так, согласно действующему законодательству на местный референдум (в границах муниципальных образований) могут выноситься такие вопросы, как строительство социально-культурных и промышленных объектов, отчуждение муниципальной собственности и др.

Имущественный характер отношений по использованию, владению и распоряжению объектами муниципальной собственности предполагает их регулирование гражданским законодательством. Вопрос о целесообразности создания муниципальных унитарных предприятий или об участии муниципалитетов в немуниципальных и негосударственных предприятиях должен решаться с учетом двойственности целей таких предприятий: это, во-первых, получение прибыли, во-вторых, осуществление социально значимых целей. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» одним из требований при создании муниципального унитарного предприятия является необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам). Как обоснованно отмечают отдельные авторы, «в предприятиях с участием муниципалитета все время присутствуют два начала: предпринимательское, представленное частным интересом, и муниципальное, представляющее публичный интерес, носителем которого являются органы местного самоуправления. Задача муниципалитета в подобных предприятиях заключается в поиске такой оптимальной системы взаимодействия, при которой, с одной стороны, ограничивается групповой эгоизм частных совладельцев предприятия, а с другой стороны, не допускается преобладание общественных интересов, которые могли бы подорвать коммерческие стимулы частных предпринимателей» . К созданию же отдельных муниципальных унитарных предприятий необходимо подходить с учетом наличия в определенных сферах деятельности естественных монополий (энерго-, водо-, теплоснабжение и т. п.).

Особое социальное назначение муниципальных предприятий должно учитываться государственными антимонопольными службами при проведении ими мероприятий по развитию конкуренции на социально ориентированных рынках производства работ и предоставления услуг. В целях обеспечения равенства хозяйствующих субъектов в сферах, тесно связанных с решением вопросов местного значения (транспортное обслуживание, банно-прачечные услуги, школьное питание, похоронные услуги, благоустройство мест общего пользования, вывоз бытовых отходов и т. п.), антимонопольные органы порой рассматривают субсидирование муниципальных предприятий на неконкурентных рынках как нарушение антимонопольного законодательства. В связи с этим антимонопольному органу России необходимо разработать методические рекомендации, содержащие критерии рентабельности и иные характеристики, по которым можно отнести те или иные сферы муниципального хозяйства к конкурентным или неконкурентным. Целесообразно также дополнить ст. 78 БК РФ в части конкретизации порядка и возможности субсидирования муниципальных унитарных предприятий, функционирующих на неконкурентных рынках.

С целью повышения эффективности управления муниципальной собственностью важно правильно построить взаимоотношения муниципальных органов власти с государственными и негосударственными (частными) организациями и предприятиями. Первым и наиболее значимым условием такого взаимодействия по вопросам управления муниципальной собственностью является его строго правовая, законная основа. Очевидно, что характер взаимоотношений муниципальных образований с государственными органами в данной сфере будет существенно отличаться от взаимоотношений с частными предприятиями и организациями. В первом случае принципом взаимодействия выступает принцип «разрешено все то, что разрешено». Иначе говоря, каждое действие муниципального или государственного органа в этих вопросах должно быть четко регламентировано в соответствующих нормативных правовых актах. При взаимодействии же муниципальных органов с частными предприятиями и организациями помимо того, что государственными нормативными правовыми актами предоставлено гораздо больше свободы в указанных отношениях, последние могут быть еще более разнообразными за счет муниципального нормотворчества с установлением негативного способа закрепления прав («разрешено все то, что не запрещено»), когда субъектам права предоставляется возможность любого поведения, лишь бы оно не противоречило действующему законодательству и не нарушало прав и законных интересов третьих лиц.

Характеризуя сферу взаимоотношений муниципальных и государственных органов по вопросам управления муниципальной собственностью, можно разделить эти отношения, например, по отраслевому признаку (административные, финансово-бюджетные, гражданско-правовые), по степени обязательности для исполнения (рекомендательные, директивные). Говоря об установленных государством ограничениях хозяйственной деятельности муниципальных органов, следует признать, что часть из них продиктована желанием предотвратить возможные злоупотребления в этой области.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 115 2 БК РФ предоставление муниципальным образованием (принципалом) обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии допускается только в случаях отсутствия у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по государственным или муниципальным гарантиям, ранее предоставленным соответственно Российской Федерации, субъекту. На практике же органам местного самоуправления необходимо избегать сделок, где муниципальный орган выступает гарантом в обеспечении обязательств частного лица, вложений в уставные капиталы вновь создаваемых с участием муниципальных образований частных предприятий тех видов муниципального имущества, которые связаны с жизнеобеспечением повседневных потребностей населения.

В имущественных отношениях государственных и муниципальных органов встречаются и такие отношения, которые в скрытой форме могут способствовать постепенному «закабалению» местного самоуправления. Один из таких способов обращения в зависимость - это расширение муниципалитетам сферы делегированных государственных полномочий. Так, в г. Оренбурге обсуждался вопрос о передаче прав на учет подлежащих государственной регистрации объектов недвижимости на территории г. Оренбурга муниципальным органам г. Оренбурга с созданием последними собственных, аналогичных органам управления юстиции структур. Другой, еще более законспирированный способ заключается в предоставлении органам местного самоуправления субвенций на финансирование определенных проектов, не связанных с основной деятельностью органов местного самоуправления. Казалось бы, ничего, кроме усиления материальной основы местного самоуправления, это принести не может. Однако если эти меры далеки от непосредственных целей и задач местного самоуправления, то происходят постепенное стирание граней между местным самоуправлением и государственными структурами власти, перемещение вопросов жизнеобеспечения местного населения на второй план и, как следствие, полная ассимиляция местного самоуправления в системе государственных органов. Открытым вмешательством в экономическую сферу деятельности органов местного самоуправления с явным нарушением их прав являлось принятие, например, Федеральной целевой программы стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 годы, Федеральной целевой программы «Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997- 1999 годы)» и др., в осуществление которых включались органы местного самоуправления с использованием их бюджетных средств и иной муниципальной собственности.

Во взаимоотношениях государственных и муниципальных органов власти по вопросам управления собственностью, бремени несения ответственности по ее владению на практике нередко возникают различные коллизии, связанные, с одной стороны, с территорией нахождения недвижимого имущественного объекта, а с другой - с его принадлежностью тому или иному собственнику. Так, в силу п. 24 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г. участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов относится к вопросам местного значения городского округа. В силу этого положения Североуральский городской суд Свердловской области решением от 18 декабря 2013 г. удовлетворил исковые требования прокурора г. Североуральска о возложении на администрацию муниципального образования «Североуральский городской округ» обязанности по ликвидации несанкционированной свалки твердых бытовых и строительных отходов, расположенной на территории Петропавловского участкового лесничества государственного казенного учреждения «Карпинское лесничество» (решение было оставлено без изменений апелляционной инстанцией суда). Рассмотрев в рамках своей компетенции данное дело, Конституционный Суд РФ не согласился с позицией судов общей юрисдикции, признав, что в системе действующего правового регулирования принятие мер, направленных на ликвидацию загрязнения бытовыми и промышленными отходами лесных участков, расположенных на территории городского округа, но не находящихся в его собственности, органами местного самоуправления данного городского округа не предусмотрено и относится к компетенции уполномоченных исполнительных органов государственной власти. Термин «организация» применительно к соответствующему вопросу местного значения должен раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования, он не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципального образования в соответствующей сфере деятельности. При этом Конституционный Суд РФ усмотрел в этом деле нарушение не только конституционного принципа самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ), но и конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 и ст. 133 Конституции РФ) .

Вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, в том числе в сфере управления муниципальной собственностью, строятся на основе договоров. Вместе с тем всякое муниципальное образование заинтересовано в комплексном социально-экономическом развитии своей территории, и поэтому действующим законодательством муниципальные органы власти наделены правом координировать деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов по вопросам землепользования, градостроительства, охраны окружающей среды и т. п. Мнение органов местного самоуправления учитывается при изменении назначения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых государственных предприятий (п. 1 ст. 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества») и при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) градообразующих организаций (ст. 170 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

Предполагается, что одной из основных форм взаимодействия в области гражданско-правовых отношений между органами местного самоуправления и частными предприятиями призваны стать закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (ст. 54 Закона 2003 г.). Согласно Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются: 1) конкурс (открытый, закрытый с ограниченным числом участников, двухэтапный); 2) аукцион (электронный, закрытый); 3) запрос котировок; 4) запрос предложений. Неконкурентным способом является закупка у единственного поставщика. Согласно ст. 27 данного Закона преимущества при осуществлении закупок предоставляются: учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы; организациям инвалидов; субъектам малого предпринимательства; социально ориентированным некоммерческим организациям. В частности, ст. 30 Закона обязывает заказчиков осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме не менее 15% совокупного годового объема закупок. Таким образом, помимо прямых хозяйственных вопросов решается целый ряд социально-экономических проблем населения муниципального образования (вопросы трудовой занятости, поддержки инвалидов, развития малого предпринимательства, стимулирования социально полезной активности институтов гражданского общества и др.).

Еще одним важнейшим направлением конструктивного взаимодействия муниципальной власти с частными хозяйствующими субъектами является мунициально-частное партнерство. Принятие Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» имеет свою предысторию. В регионах и муниципальных образованиях работа по созданию соответствующей нормативно-правовой базы началась задолго до принятия этого Закона. Но, несмотря на заинтересованность в государственно-частном партнерстве со стороны государства, эта форма взаимодействия бизнеса и власти с большим трудом реализуется на практике. Так, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» действует довольно продолжительное время, однако согласно проведенному Минэкономразвития России в апреле 2013 г. мониторингу в Российской Федерации существовало всего 79 концессионных проектов, в которых участвовали около 1500 имущественных объектов . На муниципальном уровне наряду с известными и широко распространенными формами управления муниципальным имуществом (прямое управление, подрядная система, арендная система) в последние годы наблюдается активное внедрение в хозяйственную практику муниципалитетов заключения с частным бизнесом концессионных соглашений, особенно на обслуживание сетей тепло-и водоснабжения. Преимущество концессии по сравнению, в частности, с арендой состоит в том, что в качестве основной цели договора аренды Закон не выделяет эффективное использование имущества, находящегося в муниципальной собственности, и повышение качества работ и услуг, предоставляемых потребителям, в то время как эта цель более четко вырисовывается при создании и реконструкции объектов за счет средств частного инвестора, что логически вытекает из отношений концессии. Положительными моментами концессии являются: внедрение новых технологий; механизация и автоматизация производства; снижение доли муниципальных финансовых средств в осуществлении различных проектов; создание дополнительных рабочих мест за счет строительства и реконструкции объектов коммунального назначения и др. Однако, как показывает практика, частная монополия порой не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование объекта концессии, а по окончании договора муниципальному образованию возвращаются изношенное оборудование и недвижимость. Представляется, что каждое муниципальное образование должно индивидуально подходить к данному методу управления муниципальной собственностью, исходя из соображений продуктивности и с учетом возможных рисков. Главным требованием к использованию муниципального имущества является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований и социально-экономических интересов населения.

Наиболее важный аспект взаимоотношений муниципальных органов с частными и иными немуниципальными предприятиями, находящимися на их территории, связан с получением доходов от их деятельности в местный бюджет. Ясно, что для расширения налогооблагаемой базы необходимо увеличить число получающих доход хозяйствующих субъектов. В настоящее время ситуация такова, что большинство крупных государственных и приватизированных предприятий простаивает из-за отсутствия потребностей в их продукции, при этом они постоянно сокращают рабочие места и увеличивают свои долги в местные и государственные бюджеты. В связи с этим более пристального внимания и доброжелательного отношения компетентных органов местного самоуправления заслуживает сфера малого предпринимательства, для которого наряду с уже привычными формами поддержки в виде налоговых льгот, дотирования, кредитования и поручительства со стороны органов местного самоуправления создаются и новые формы, такие как бизнес-инкубаторы, промышленные парки и т. п.

В силу ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» на органы местного самоуправления возложены полномочия по формированию инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, содействию деятельности соответствующих некоммерческих организаций, иные организационные и аналитические полномочия.

В отличие от деятельности государственных органов, в которой наблюдается жесткая зависимость между качеством и эффективностью осуществления государственной функции и ее материальным сопровождением, в местном самоуправлении такая зависимость гораздо слабее. Причиной является общественный элемент местного самоуправления, который вносит в механизм самоуправления новые, нематериальные стимулы, выражающиеся в общих, коллективных интересах (навести порядок и благоустроить прилегающую к жилому дому территорию, обезопасить жильцов дома от квартирных краж и т. п.). Вопрос в том, как заставить механизм общественных сил работать.

Изначально должен существовать личный интерес члена муниципального сообщества в решении той или иной общественной проблемы. Существо и масштабы проблемы должны быть таковы, чтобы ее решение могло быть осуществлено именно силами общественности и не относилось к исключительным полномочиям государственных и муниципальных органов власти. Цели и задачи, поставленные для решения проблемы, будут способствовать определенному структурированию и интеграции общественных сил. При этом адекватно будут формироваться и властные полномочия структур общественного самоуправления. Необходимо отметить, что властные полномочия здесь нужны не только для того, чтобы координировать усилия всех заинтересованных лиц для достижения общей цели, но и для того, чтобы унифицировать волю этих лиц, в отдельных случаях силой большинства общественного мнения принуждать тех членов сообщества, которые противостоят общим действиям либо не выполняют возложенные на них обязанности. В Законе 2003 г. законодатель обозначил некоторые конкретные направления солидаризации общественных сил населения для решения вопросов местного значения. Это привлечение граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (п. 2 ст. 17), самообложение граждан (ст. 56).

Конечно, простым декларированием или насаждением со стороны государства территориальных и других органов форм общественного самоуправления проблему формирования и укрепления данного института не решить. В советское время уже существовала система уличных, квартальных, домовых комитетов и иных подобных образований, но функционировала она по определенным правилам, которые определялись не населением, а политикой КПСС. Чтобы органы общественного самоуправления были созданы и с полной отдачей начали функционировать в новых условиях, нужны новые идеологические условия и установки. Но сами по себе внезапно эти основы и установки не появятся. Психология и идеология людей должны «дозреть» до определенного уровня понимания человеком себя как частички местного сообщества. В отдельных случаях этому объективно способствуют определенные условия совместного проживания граждан. Так, по мнению некоторых авторов, одной из наиболее эффективных форм организации местного самоуправления граждан являются товарищества собственников жилья (кондоминиумы), которые органично сочетают в себе такие положительные свойства, как: 1) массовость (жильцы многоквартирных домов - самая многочисленная часть населения городов); 2) наличие структурно-материальной основы для объединения, т. е. наличие общего дома; 3) совместное проживание, определяющее круг насущных проблем; 4) особенности эксплуатации дома, создающие благоприятную почву для проявления активности и инициативы жителей . Недавно утвердившееся в сознании российских граждан право частной собственности воспитывает такие важные для хозяина чувства, как ответственность, порядок и др. Начиная с объектов частной собственности, со временем эти чувства проецируются на окружающую среду, в которой живет человек, поскольку он как собственник ощущает внутренний дискомфорт между средой, на которую распространяется его право частной собственности, и окружающей средой его обитания (улица, дворовые площадки и проч.). Отсюда желание такого человека постараться привести эти среды к «общему знаменателю».

Все это, конечно, не значит, что государство должно спокойно наблюдать за процессом становления культурных и нравственных традиций населения. Можно уже сейчас попытаться предпринять определенные меры к расширению возможности участия ТОС в решении соответствующих задач муниципальных образований. Это проблемы детской безнадзорности, социального обслуживания одиноких престарелых граждан и инвалидов, благоустройства и санитарного состояния территорий жилых домов и др. Разработкой способов привлечения граждан к участию в решении вопросов местного значения на общественных началах уже сейчас заняты отдельные специалисты, которые формируют таким образом самостоятельное направление практики деятельности местного самоуправления - территориальный менеджмент 1 . Постепенное расширение общественного элемента в осуществлении функций местного самоуправления позволяет существенно расширить возможности местного самоуправления как в пространственном, так и в предметном, содержательном значении, не прибегая при этом к дополнительным со стороны государства финансовым и имущественным вложениям.

См. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Развитие предпринимательства в системе местного самоуправления / под общ. ред. Э. Маркварта. М., 2000. С. 280.

См. постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. № 26-П.

См.: иЯЬ: http://www.rg.ru/2014/03/04/stroika.html.

См.: Нехвядович Э. А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия: дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 79.

Рис. 2. Состав страховых резервов

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Как показывают данные последних лет, в 1993 г. убытки имели единицы, в 1996 г. - 30%, в 1998 г. - 47%, в 2000 г. - 28%, причем размер убытков нередко в 23 раза превышал величину уставного капитала. (Сухов В. Страховые компании в состоянии неустойчивости // Русская Азия. 1997. № 8; Страховой рынок России: состояние и перспективы // Финансы. 1997. №6. С. 71-74).

2 Страховое дело / Под ред. Л.И. Рей-тмана. М., 1993; Орланюк-Малицкая Л.А. Страховые операции. М., 1991.

3 Родионова В.М., Федотова М.А. Финансовая устойчивость предприятия в условиях инфляции.

4 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков. С. 55.

5 Орланюк-Малицкая Л.А. Платежеспособность страховой организации. М., 1994. С. 4.

6 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков.

7 Konferenz der Versicherungs auf sichtsbehorde der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. 1997, Apr.

8 Циммерман Й. Бухгалтерский учет и финансовый менеджмент в страховой компании: Пер. с нем. 1995. С. 44.

9 Konferenz der Versicherungs auf sichtsbehorde der Mitgliedstaaten der Europaischen Union. 1997, Apr.

11 Дубровина Т.А., Сухов В.А., Шеремет А.Д. Аудиторская деятельность в страховании. С.174.

12 Страховое дело / Под ред. Л.И. Рейт-мана.

13 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков. С. 10-15.

14 Орланюк-Малицкая Л.А. Платежеспособность страховой организации. С. 92.

О. П. КУЗНЕЦОВА

докторант БГУЭП

ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В последнее время проблемы совершенствования и развития системы местного самоуправления интересуют большинство граждан России, т.к. основная часть жизне-

деятельности населения происходит в различных муниципальных образованиях. Местное самоуправление должно обеспечивать защиту интересов граждан на относи-

тельно небольшой территории: реализовывать многообразные потребности населения в труде, социальных благах, предоставлять медицинские, коммунальные, образовательные услуги, формировать благоприятную среду для малого и среднего бизнеса, для деятельности социальных институтов, обеспечивать охрану общественного порядка, охрану окружающей среды и др.

Органы местного самоуправления наиболее тесно взаимодействуют с населением, именно на них многие россияне возлагают надежды на выход из кризисного состояния и дальнейшее развитие экономики государства в целом. Как показывает зарубежный опыт, а также опыт дореволюционного земства в России, широкое развитие местного самоуправления является эффективным способом решения территориальных проблем и важным инструментом реализации целей региональной и местной политики. Однако становление полноценных институтов местного самоуправления в России осложняется спецификой исторически сложившегося административно-территориального устройства страны.

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. Она осуществляет связь между государством и населением. Основными принципами ее построения являются следующие:

Местное самоуправление - это власть, действующая в рамках строго обозначенных государством законов;

Органы местного самоуправления являются выборными;

Местное самоуправление обладает собственной компетенцией, имеет собственные предметы ведения;

Местное самоуправление должно быть обеспечено собственными ресурсами для реализации своих полномочий.

Основной экономической функцией местного самоуправления является обеспечение воспроизводственного процесса в муниципальном образовании. Для этого в настоящее время необходимо дальнейшее расширение правовых возможностей муниципальных органов власти и укрепление их

материально-финансовой базы, т.к., получив юридическую самостоятельность, муниципальные образования не получили реальных экономических возможностей для ее реализации. Расширение социальных функций местного самоуправления не сопровождалось перераспределением ресурсов в его пользу. Дальнейшее развитие местного самоуправления в стране должно быть связано прежде всего с определением его функций и ответственности, а также экономических ресурсов и инструментов, обеспечивающих их реализацию.

В связи с формированием полноценных органов местного самоуправления, и прежде всего с выделением собственных предметов ведения, возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. Хотя местные органы власти и получили право самостоятельно формировать местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, получать и выдавать кредиты, большинство муниципальных образований остаются дотационными, т.е. полностью зависимыми от вышестоящих уровней власти. Расширение финансовой базы местного самоуправления является серьезной проблемой из-за централизации финансовых ресурсов на федеральном и региональном уровнях, что значительно снижает возможность проведения муниципалитетами самостоятельной социально-экономической политики, направленной на комплексное развитие территории.

При переходе к рыночным отношениям эффективное разграничение функций и властных полномочий между государством и органами местного самоуправления, особенно в сфере финансовой деятельности, является необходимым условием нормального функционирования местных органов власти и обеспечения ими процессов воспроизводства - населения, рабочей силы, капитала, окружающей среды. Комплекс межбюджетных отношений становится важнейшим инструментом содействия эффективному развитию местного самоуправления, создания устойчивых финансовых основ этого развития1.

На федеральном уровне должно осуществляться управление отраслями, имеющи-

ми геополитическое значение для страны, а также регионами, призванными обеспечить эффективное экономическое и социальное развитие. В области финансов - осуществление финансовой политики, распределение и использование финансовых ресурсов для обеспечения национальной безопасности, осуществления международной деятельности, государственного управления, проведения научно-технической и промышленной политики, политики в области культуры, образования, здравоохранения, экологии, а также правовое обеспечение финансового процесса на региональном и местном уровнях и регулирование межбюджетных отношений.

На уровне субъекта Федерации управление должно способствовать конкретизации экономических условий для развития предприятий, находящихся на данной территории, способных при инвестиционной поддержке улучшить социально-экономическое положение, не только свое, но и всего региона. В финансовой сфере функциями субъекта Федерации являются: обеспечение финансовой, денежно-кредитной, налоговой политики региональной администрации; оценка состояния финансовых ресурсов, источников и направлений их использования; повышение эффективности налоговой системы; формирование внебюджетных фондов, выпуск областных ценных бумаг. Особо важным направлением деятельности является финансовая поддержка местного самоуправления.

Местные органы власти призваны обеспечивать комп-лексное социально-экономическое развитие муниципального образования с целью максимального удовлетворения потребностей населения данного муниципального образования. В сфере финансовой деятельности они выявляют источники финансовых ресурсов и наиболее эффективные пути их использования, осуществляют финансовое планирование в соответствии с концепцией развития данного муниципального образования, выполняют обязательства перед финансовыми институтами2.

При осуществлении органами местного самоуправления собственной финансовой

деятельности бюджет становится важнейшим элементом финансовой системы и инструментом осуществления определенной политики.

Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.

Доходы бюджетов делятся на собственные (закрепленные) и регулирующие. Собственные доходы принадлежат только данному муниципальному образованию и поступают в его бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Их основу составляют местные налоги и сборы, платежи из прибыли предприятий местного подчинения. Регулирующие доходы охватывают всю совокупность денежных средств, аккумулируемых на федеральном и региональном уровнях и передаваемых затем в определенной части нижестоящим бюджетам для регулирования их доходов и расходов.

Местные бюджеты формировались в течение последних десяти лет в ходе реформы местного самоуправления. Понятие «местный бюджет» появилось в 1991 г., а законодательное оформление получило только весной 1993 г. До этого местные органы фактически были низовым звеном вышестоящих государственных структур. С 1993 г. органы местного самоуправления законодательно получили право самостоятельно определять структуру доходной и расходной частей бюджета в пределах планируемых бюджетных доходов: определять направления использования средств бюджета на инвестиции и целевые программы, увеличивать нормы расходов на ЖКХ и затраты на социальную поддержку населения3.

Органы местного самоуправления вправе формировать целевые внебюджетные фонды, которые представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении местных органов власти и имеющих целевое назначение. Создаются они двумя путями: либо выделением из бюджета определенных расходов, либо формированием собственных источников доходов.

Современное положение в области меж-бюджетных отношений характеризуется

высокой концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне, что свидетельствует о доминирующем положении федерального бюджета в ущерб более чем 12 тыс. муниципальных образований. Это противоречит одному из основных принципов создания целостной бюджетной системы, в соответствии с которым каждый ее уровень незаменим и имеет существенное значение в обеспечении государства финансовыми ресурсами. Ведь расходы на среднее образование, содержание ЖКХ, здравоохранение, социальную политику практически полностью финансируются из бюджетов муниципальных образований.

В настоящее время состояние местных бюджетов характеризуется устойчивым дисбалансом собственных финансовых ресурсов и тех функций, которые возложены на органы местного самоуправления4.

В условиях хронического отсутствия финансовых средств для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления различными федеральными нормативами, правовыми актами и актами субъектов Федерации помимо собственных полномочий наделяются также «отдельными государственными полномочиями», осуществляемыми от имени, за счет и под контролем государства. Это делегирование является серьезной проблемой для муниципальных органов, т.к. государство, делегируя расходные полномочия нижестоящим бюджетам, часто не передает необходимые для их осуществления финансовые и материальные средства. Более того, происходит путаница в определении расходов, связанных с реализацией собственных и государственных полномочий. Поэтому, по мнению А. Швецова5, необходимо, во-первых, четко разграничить эти полномочия и источники их финансирования; во-вторых, вообще не включать средства, предназначенные для финансирования делегированных полномочий, в бюджет муниципального образования, а перечислять их на казначейский счет муниципалитета.

Атрибутом финансовой самостоятельности местного самоуправления являются собственные доходы местных бюджетов. Уровень собственных доходов должен со-

ставлять не менее 80% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. К собственным доходам местных бюджетов в соответствии с законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» отнесены не только местные налоги и сборы, но и доли федеральных налогов и налогов субъектов Федерации: налог на прибыль, НДС, акцизы и подоходный налог с физических лиц. Отчисления от них закреплены за местными бюджетами на постоянной основе и составляют большую часть собственных доходов местных бюджетов.

Одной из задач органов местного самоуправления является более активное использование неналоговых механизмов формирования доходной части местного бюджета, а именно формирование ее за счет прибыли, полученной муниципальными предприятиями, доходов от использования муниципальной собственности, от вложения собственных средств в инвестиционные проекты и т.д.

Определяющими в формировании доходной части местных бюджетов являются регулирующие доходы, к которым относятся «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов» (Бюджетный кодекс, ст. 48). К ним относятся: подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на прибыль предприятий, акцизы, причем наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов имеет подоходный налог с физических лиц, а наименьший - поступления от акцизов.

Федеральное законодательство обязало органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение потребностей населения, отнесенных к компетенции местных органов власти, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, на основании которых должны разрабатываться минимальные местные бюджеты. Но необходимо отметить, что закон о минимальных госу-

4 Известия ИГЭА. № 1 (34).

дарственных социальных стандартах, которые должны составлять основу для формирования расходов местных бюджетов, до сих пор еще не принят. В таких условиях наладить нормальный бюджетный процесс очень сложно, т.к. определяющую роль при формировании бюджета муниципального образования часто начинают играть межличностные отношения областных и местных органов власти. В обмен на получение финансовой помощи органы местного самоуправления вынуждены решать вопросы местного значения в соответствии с указаниями региональных органов власти даже тогда, когда это противоречит интересам населения, проживающего на территории муниципального образования. Результатом становится утрата доверия населения к решениям и действиям местной власти, падение ее авторитета.

В настоящее время становится ясно, что необходимо увеличивать доходные источники местного самоуправления. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что местное самоуправление должно иметь как минимум 25% в консолидированном бюджете государства, чтобы эффективно выполнять те обязательства, которые на него возложены. В России же оно имеет не более 20%. Только обладая устойчивой финансовой базой, местное самоуправление может стать действительно эффективным механизмом удовлетворения социальных потребностей населения в части жизнеобеспечения, социального развития, раскрытия духовного и интеллектуального потенциала человека.

Нельзя не отметить значение инвестирования как экономической основы развития муниципального образования. Решение задач, стоящих перед муниципальными образованиями, возможно сегодня только путем создания благоприятного инвестиционного климата для предприятий, размещенных на их территории, и привлечения внешних инвесторов. Для этого могут использоваться льготы по местным налогам и сборам, отсрочка платежей, снижение арендной платы и платы за землю и т.п. Целесообразно создание городских маркетинговых служб, готовящих информацию

для потенциальных инвесторов, формирование привлекательного «имиджа муниципального образования».

Решающее условие обретения муниципалитетом качества стратегического инвестора - вычленение в местном бюджете специального структурного подразделения - инвестиционного бюджета (бюджета развития) с закреплением за ним специфических, неналоговых по своей сути, источников доходов и специфических же, возвратных, направлений расходов. Инвестиционный бюджет является эффективным инструментом реализации муниципальной антикризисной политики. В настоящее время инвестиционные средства местных бюджетов невелики и используются в основном для жилищно-коммунального и социально-культурного строительства, а также в сельском хозяйстве, легкой промышленности, производстве строительных материалов и торговле. Органы местного самоуправления должны способствовать обеспечению субъектов малого предпринимательства современными технологиями и оборудованием, организации оптовых рынков, ярмарок и выставок6.

Проанализировав основные проблемы создания и развития финансовой базы местного самоуправления, можно сделать несколько выводов, связанных с совершенствованием управления бюджетами муниципальных образований.

Во-первых, местное самоуправление является наиболее приближенной к населению властью, т.к. им решаются основные вопросы жизнеобеспечения граждан, социальноэкономического развития муниципальных образований. Поэтому многие экономисты и политики признают, что местное самоуправление является наиболее простым и надежным способом решения существующих в России проблем. При этом проблема финансового обеспечения является первоочередной при осуществлении местными органами власти своей деятельности.

Очевидной становится необходимость выработки мер, которые позволили бы укрепить финансовые основы местного самоуправления; создания предпосылок к повышению роли местного самоуправле-

ния как публичной власти, способной нести ответственность за обеспечение потребностей населения.

Во-вторых, для реализации конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения необходимо законодательно закрепить механизмы обеспечения устойчивых, стабильных источников пополнения местных бюджетов. Для расширения налогооблагаемой базы и роста собственных доходов прежде всего необходимо формирование благоприятной экономической среды для товаропроизводителей. Также необходимо оставлять в распоряжении местных властей те средства, которые поступают сверх установленных сумм. Далее следует пересмотреть доли регулирующих налогов с тем, чтобы обеспечить полную сбалансированность бюджетных обязательств каждого из уровней управления с источниками финансирования этих обязательств. В целях обеспечения стабильности поступления от регулирующих налогов в местные бюджеты необходимо подвергнуть более детальной регламентации принцип определения нормативов отчислений по регулирующим налогам.

Необходимо отметить, что децентрализация управления предполагает не перенос ответственности с органов государственной власти на органы местного самоуправления, а повышение эффективности реализации тех или иных государственных полномочий. Поэтому при делегировании отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления необходимо обеспечивать их в полном объеме финансовыми и материальными средствами для их осуществления.

В заключение следует подчеркнуть, что для перехода на новый качественный уровень управления необходимы разработка и

внедрение новых технологий управления финансовыми потоками; эти технологии позволили бы обеспечивать баланс интересов федеральных, региональных и местных органов власти в условиях социально-экономического кризиса. Совершенствование и развитие межбюджетных отношений позволило бы местному самоуправлению стать реальным, полноправным субъектом, стратегическим партнером государства, гарантом гражданского общества в России, т.к. сбалансированный на местном уровне управления бюджет служит ключевым фактором обеспечения макроэкономической сбалансированности.

Все перечисленные проблемы требуют скорейшего разрешения, т.к. рациональное решение этих вопросов имеет принципиальное значение не только для стабилизации финансового состояния муниципальных образований, но и для развития институтов местного самоуправления в целом.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Проблемы реформирования межбюд-жетных отношений как основа местного самоуправления: Стеногр. парламент. слушаний. www.yabloko.ru/Themes/SG/ stenog161100.html

2 Любовный В.Я., Пчелинцев О.С., Герц-берг Л.Я. и др. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М., 1999. www. мpsf.org/ms/IZD_ TXT/index 7. htm

4 Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов // Вопросы экономики. 2001. № 8. С. 142-157.

6 Проблемы реформирования межбюджетных отношений...

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Ежкова Анна Андреевна. Конституционно-правовые проблемы обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 2004 184 c. РГБ ОД, 61:04-12/1086

Учитывается или нет данная публикация в РИНЦ. Некоторые категории публикаций (например, статьи в реферативных, научно-популярных, информационных журналах) могут быть размещены на платформе сайт, но не учитываются в РИНЦ. Также не учитываются статьи в журналах и сборниках, исключенных из РИНЦ за нарушение научной и издательской этики."> Входит в РИНЦ ® : нет	Число цитирований данной публикации из публикаций, входящих в РИНЦ. Сама публикация при этом может и не входить в РИНЦ. Для сборников статей и книг, индексируемых в РИНЦ на уровне отдельных глав, указывается суммарное число цитирований всех статей (глав) и сборника (книги) в целом."> Цитирований в РИНЦ ® : 0
Входит или нет данная публикация в ядро РИНЦ. Ядро РИНЦ включает все статьи, опубликованные в журналах, индексируемых в базах данных Web of Science Core Collection, Scopus или Russian Science Citation Index (RSCI)."> Входит в ядро РИНЦ ® : нет	Число цитирований данной публикации из публикаций, входящих в ядро РИНЦ. Сама публикация при этом может не входить в ядро РИНЦ. Для сборников статей и книг, индексируемых в РИНЦ на уровне отдельных глав, указывается суммарное число цитирований всех статей (глав) и сборника (книги) в целом."> Цитирований из ядра РИНЦ ® : 0
Цитируемость, нормализованная по журналу, рассчитывается путем деления числа цитирований, полученных данной статьей, на среднее число цитирований, полученных статьями такого же типа в этом же журнале, опубликованных в этом же году. Показывает, насколько уровень данной статьи выше или ниже среднего уровня статей журнала, в котором она опубликована. Рассчитывается, если для журнала в РИНЦ есть полный набор выпусков за данный год. Для статей текущего года показатель не рассчитывается."> Норм. цитируемость по журналу:	Пятилетний импакт-фактор журнала, в котором была опубликована статья, за 2018 год."> Импакт-фактор журнала в РИНЦ:
Цитируемость, нормализованная по тематическому направлению, рассчитывается путем деления числа цитирований, полученных данной публикацией, на среднее число цитирований, полученных публикациями такого же типа этого же тематического направления, изданных в этом же году. Показывает, насколько уровень данной публикации выше или ниже среднего уровня других публикаций в этой же области науки. Для публикаций текущего года показатель не рассчитывается."> Норм. цитируемость по направлению:

Введение

Глава 1. Конституционно-правовые основы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления 15

1. Понятие и структура финансово-экономических основ местного самоуправления 15

2. Обеспечение самостоятельности местного самоуправления на конституционном уровне 30

3, Муниципальный бюджет, внебюджетные фонды и муниципальная собственность - основа формирования финансово-экономической самостоятельности, местного самоуправления. 42

Глава II. Механизм реализации конституционно-правовых основ финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления 82

1. Налоги, сборы и иные источники формирования доходной части муниципального бюджета 82

2. Особенности управления муниципальной собственностью. 99

Глава III. Основные направления совершенствования конституционно-правовых основ экономической самостоятельности местного самоуправления 123

1. Роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления. 123

2. Реформирование экономических основ местного самоуправления... 143

Заключение 160

Библиография 166

Введение к работе

Актуальность темы исследования определяется тем, что местное самоуправление как одна из составляющих публичной власти в Российской Федерации - правовом демократическом государстве - призвано обеспечивать эффективно действующий механизм управления делами общества и государства, признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Местное самоуправление - гарантируемое Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований непосредственно или через органы местного самоуправления по вопросам жизнедеятельности населения дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести решения этих вопросов местной жизни в муниципальные сообщества, тем самым стимулировать активность граждан и обеспечить их реальную сопричастность к таким решениям.

Исследования проблем местного самоуправления; охватывает широкий спектр направлений функционирования муниципальных, сообществ, связанный с организацией их территорий и органов власти, реализацией полномочий по формированию и использованию финансовых и других материальных ресурсов.

В этом ряду экономическая сторона деятельности местного самоуправления имеет приоритетное значение, так как муниципальная собственность и финансовые ресурсы являются реальной основой успешного решения вопросов: обеспечения жизнедеятельности местных сообществ, что в конечном итоге и предопределяет актуальность темы исследования.

Десятилетний опыт деятельности местного самоуправления показал, что в силу ряда объективных и субъективных причин государственной власти не удалось эффективно выполнить свою конституционную обязанность - реально обеспечить экономическую самостоятельность муниципальных сообществ.

Затянувшийся процесс перехода страны к новым условиям хозяйствования^ ограниченные финансовые возможности реформируемой экономики, отсутствие четкой правовой базы разделения полномочий, между уровнями публичной власти, недостатки правового регулирования управления, собственностью и ее приватизацией, теневой оборот финансовых ресурсов и другие негативные обстоятельства начального периода формирования рыночных отношений, привели к несоответствию практики осуществления экономических функций местного самоуправления конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.

Действующее: законодательство допускало неопределенность территориальной организации муниципальных сообществ, по существу не разграничивало полномочия государственной власти и местного самоуправления по многим предметам ведения, далеко не полностью обеспечивало соответствие ресурсов муниципалитетов исполняемым обязанностям, отсутствовал четкий механизм взаимодействия на всех уровнях публичной власти государства.

Одна из самых актуальных проблем- - несоответствие объема полномочий местного самоуправления с имеющимися в их распоряжении материальными и финансовыми ресурсами. Наиболее остро это проявляется в социальной деятельности, т.е. В: той сфере отношений, которая как это явствует из Послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 мая 2003"г., определена приоритетной на ближайшие годы.

Сложившаяся в ряде регионов критическая ситуация в социальной сфере связана с отсутствием у местных сообществ необходимых финансовых ресурсов и полномочий использовать дополнительные источники доходов. В настоящее время муниципальные бюджеты обеспечивают 70% расходов на образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание жилья и коммунальные услуги. В"то же время доля муниципальных бюджетов не превышает 23% консолидированного бюджета страны, а расходные полномочия составляют не менее 30-35%.

В этих условиях были осуществлены меры по реформированию местного самоуправления; Актуальность исследования предопределена тем, что в нем предпринята попытка оценить с учетом сложившегося положения проводимую реформу на основе принятого 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иных намечаемых мер по его реализации.

В соответствии с темой исследования особое внимание было обращено на правовое регулирование актуальных проблем экономической самостоятельности местного самоуправления. В этой связи оценивались: новые подходы на двухуровневую модель организации территории муниципальных образований; проблемы выравнивания межбюджетных отношений и создание; соответствующих стабилизационных финансовых фондов; совершенствование налоговой политики; освобождение местных сообществ от некоторых обязанностей и передача этих полномочий на региональный и /или/ федеральный уровни и другие.

Проведенный анализ позволяет в целом положительно оценить меры, установленные новым законом: закрепление на постоянной основе отчислений от федеральных и региональных налогов, процедуры по выравниванию бюджетного обеспечения муниципальных образований и созданию резервных фондов, четкое определение перечня идгущества

муниципальных образований, регулирование межхозяйственных связей местных сообществ и ряд других.

Вместе с тем, комплексный подход к решению конституционно-правовой проблемы обеспечения экономической самостоятельности местного самоуправления, как показывает проведенное исследование, требует учета ряда внесенных в диссертации предложений по уточнению отдельных норм нового закона. Кроме того необходимо принятие ряда законодательных актов, регулирующих формирование и деятельность целевых внебюджетных фондов, организацию муниципального заказа и управление муниципальной собственностью, развивающих основные его положения. Подчеркивается, что важное значение имеют решения Парламентом, внесенных Правительством РФ предложений об установлении в бюджетном и налоговом законодательстве нормативов адекватно обеспечивающих, закрепленных в новой Федеральном законе от 6 октября 2003 г. новых подходов к регулированию экономической деятельности местного самоуправления.

Состояние разработанности темы и круг источников. Проблемы новых подходов к формированию правовых основ российской государственности выдвинулись на первый план в связи с реформированием общественно-политической и социально-экономической жизни страны. Одно из важнейших направлений исследований было связано с формированием местного самоуправления как конституционной основы правового демократического государства.

Эти идеи нашли свое воплощение и развитие в исследованиях по общим проблемам конституционализма, организации и деятельности местного самоуправления в общей системе публичной власти Российской федерации в работах многих современных ученых: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.М. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, С.Н. Бондаря, Р.Ф. Васильева, Л.А. Велихова, Н.В. Витрука, В.Е. Гулиева, Ю.А. Дмитриева,

В.Д. Зорькина, Е.И. Козловой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.И. Лепешкина, И.И. Овчинникова, В.Н. Постового, Ф.М. Рудинского, Е.А. Суханова, Ю.А., Тихомирова, В.И; Фадеева, К.Ф. Шеремета и Б.С. Эбзеева и ряда других авторов.

Были также использованы работы, связанные с проблемами
становления и развития муниципальной практики, в том числе и
ресурсного обеспечения местных сообществ, в которых вскрывались
негативные стороны организации деятельности муниципальных

образований и вносились предложения о необходимости совершенствования правового регулирования этой сферы общественных отношений. Этот круг вопросов нашел свое отражение в работах таких исследователей и специалистов в области муниципального права и государственного управления как Е.В. Белоусова, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Гладышев, В.В. Гребенников, А.А. Замотаев, В.А. Кирпичников, В.В. Липинский, B.C. Мокрый, И.И: Овчинников, А.В. Петриков, Г.Н. Селезнев, В.Б. Христенко, Д.Н. Шипов, Е.С. Шургина, В.Л. Ясюнас и других.

В диссертации использованы труды отечественных государствоведов по вопросам земской реформы в России: В.П. Безобразова, В.В; Веселовского, А.ДІ Градовского, Н.В. Коркунова, Н.И; Лазаревского и М.И. Свешникова.

Автор также опирался на диссертационные исследования по конституционно-правовым проблемам организации экономической деятельности местного самоуправления в Российской Федерации: С.Н; Бондаря, А.В. Корсака, Е.В. Лобановой, И.А. Светловой, Б.Б. Серикова, А.Ф. Шелухина.

Исследование базируется на анализе широкого спектра законодательных и иных нормативных правовых актах Российской

Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и международно-правовых документах.

Среди важнейших из них, регламентирующих экономическую основу местного самоуправления, можно; выделить в первую очередь Конституцию Российской Федерации, а также Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. и; связанные с ним постановления Конституционного Суда по вопросам обеспечения самостоятельной деятельности местных сообществ в финансово-экономической сфере;

Правовое регламентирование экономической деятельности местного самоуправления і нашли отражение в анализе Федеральных законов: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года и новой редакции этого закона от 6 октября 2003 года; «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 года и «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года; отдельных положениях Гражданского, Земельного, Налогового и Бюджетного кодексов.

В этих же целях анализируются многочисленные подзаконные акты, принятые за последние годы: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, регулирующие организацию обеспечения финансово-экономической деятельности муниципальных образований.

Отдельно проведен анализ законодательства- ряда субъектов Российской Федерации (Алтайского края, Иркутской и Челябинской областей) и нормативных правовых актов местного самоуправления (Смоленской и Ульяновской областей) по вопросам финансово-экономического обеспечения деятельности муниципалитетов.

Оценка действующей национальной нормативной базы и ее соответствия требованиям правового демократического государства

повлекла необходимость к рассмотрению ряда положений Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года, относящихся к обеспечению экономической самостоятельности муниципальных сообществ.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в" процессе правового регулирования формирования и использования собственности, финансовых, материально-технических и других ресурсов местного самоуправления, призванные обеспечивать экономическую"самостоятельность муниципальных образований, а также их реализация на практике на всех уровнях публичной власти Российской Федерации.

Предмет исследования - нормы конституционного,
муниципального, гражданского, финансового и других отраслей права,
посредством которых осуществляется нормативное правовое
регулирование экономической самостоятельности местного

самоуправления.

Цель диссертационного исследования - определение содержания понятия «экономическая самостоятельность местного самоуправления»; рассмотрение особенностей, ее конституционной составляющей и правового регулирования формирования и использования муниципальной собственности, финансовых и других материальных ресурсов; выявление недостатков и пробелов в правовом регулировании и внесение предложений, направленных на совершенствование: законодательства в этой сфере отношений.

Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих основных задач:

Сформулировать понятие «экономические основы местного самоуправления» и их роль в обеспечении самостоятельности муниципальных сообществ;

Рассмотреть особенности конституционного регулирования
экономических основ местного самоуправления - самостоятельного
уровня публичной власти государства;

Раскрыть содержание экономической составляющей местного
самоуправления, механизм формирования и исполнения бюджета,
управления муниципальной собственностью и другими источниками
материальных ресурсов как способов реализации конституционно-
правовых основ самостоятельности муниципальных образований;

оценить роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления;

исследовать меры по реформированию системы местного самоуправления в Российской Федерации и их влияние на укрепление экономической самостоятельности муниципальных образований;

Выявлять полноту правового регулирования экономической сферы
местного самоуправления вновь принятым Федеральным законом от 6
октября> 2003 года и: внести предложения по уточнению его отдельных
положений и дальнейшему развитию- законодательства в этой сфере

Общественных ОТНОШеНИЙ:

Методологической основой исследования послужили

общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него
частно-научные методы: системно-структурный, технико-юридический,
метод сравнительного правоведения и другие научные методы познания
социально-экономических процессов. Использовались также

исторический, сравнительно-правовой и иные методы. Их применение позволило рассматривать объекты исследования во взаимосвязи, всесторонне и объективно.

Эмпирическую базу исследования составили анализ 64 нормативных-правовых актов, связанных с финансово-экономической деятельностью органов местного самоуправления на территории ряда

городов и районов Московской области, которые были признаны незаконными и отменены по протестам прокуроров в 2002 году. Изучены материалы практики 27 нотариальных контор Московской области по удостоверению сделок с муниципальной земельной собственностью и с участием диссертанта подготовлены методические рекомендации по этим вопросам. Проводился также контент-анализ прессы.

Научная новизна, работы состоит в том, что диссертация по существу является одним из первых исследований такого рода, в котором на основе обобщения 10-ти летней практики правового регулирования экономической сферы местного самоуправления, содержится комплексный анализ проводимой реформы с учетом принятого 6 октября 2003 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», оцениваются новые подходы к совершенствованию правового механизма обеспечения экономической самостоятельности муниципальных сообществ и вносятся предложения об уточнении отдельных положений вновь принятого законодательного акта и о дальнейшем направлении совершенствования законодательства в этой сфере.

В число необходимых дополнений и уточнений нового закона предлагается рассмотреть вопрос о сохранении единого государственного минимального стандарта как важной основы бюджетной обеспеченности местных сообществ, исключить так называемые «отрицательные трансферты», которые подрывают стимулирование расширения доходной базы успешных муниципальных образований.

На защиту выносится следующие теоретические положения практические выводы, предложения > и рекомендации, полученные в результате исследования.

1. Определение понятия «экономические основы» местного самоуправления, как гарантированные государством полномочия

муниципальной власти, связанные с формированием и использованием собственности, финансовых и иных ресурсов, обеспечивающих экономическую самостоятельность местного самоуправления" в интересах населения на соответствующих территориях муниципальных образований.

Тезис о том, что некоторая: неопределенность отдельных положений Конституции Российской Федерации, регулирующих сферу местного самоуправления негативно сказалась на формировании федеральной и региональной правовой базы, обеспечивающей экономическую самостоятельность муниципальных образований.

Предложение о введении: в бюджетную систему Российской Федерации конституционно-правового понятия «муниципальный бюджет», вместо используемого в Бюджетном кодексе РФ и других правовых актах термина «местный бюджет», имея ввиду, что под местным бюджетом понимается государственный бюджет субрегионального уровня.

Обоснование необходимости закрепления на федеральном законодательном уровне государственных минимальных социальных стандартов, что будет способствовать формированию муниципальных бюджетов, реально обеспечивающих экономическую самостоятельность местного самоуправления.

Предложения о некоторых направлениях совершенствования законодательства, путем принятия законопроектов, регулирующих экономическую сферу местного самоуправления, в том числе федеральных законов:

Об общих принципах формирования и деятельности целевых внебюджетных фондах муниципальных образований;

Об основах муниципального заказа;

Об управлении государственным имуществом и основах управления муниципальным имуществом.

6. Рекомендация о подготовке с участием органов местного
самоуправления обобщенной президентской программы по проведению
единого комплекса мер, обеспечивающих реализацию реформы местного
самоуправления в Российской Федерации.

7. Вывод о том, что ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 года
в целом устранил многие проблемы и недостатки правового регулирования
этой сферы общественных отношений и будет способствовать укреплению
экономической самостоятельности^ местного самоуправления, а также
предложения, связанные с уточнением отдельных норм,-вновь принятого
законодательного акта.

Теоретическая и практическая значимость работы обусловлены тем, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы в качестве материала для дальнейших научных исследований в сфере муниципально-правовых отношений и для методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки семинаров по муниципальному праву.

Полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут служить для формирования научно-обоснованных подходов при разработки законодательных и иных нормативных-правовых актов, регулирующих экономическую деятельность, муниципальных образований, а также могут быть использованы в преподавании курса муниципального права.

Апробация результатов исследования осуществлялась путем
внедрения положений : диссертации в программное обеспечение учебного
процесса курса муниципального права России в Московском
гуманитарном университете и в Новом юридическом институте.
Отдельные положения работы, связанные с законодательным
регулированием финансово-экономической сферы местного

самоуправления были использованы в научно-практической деятельности НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации при осуществлении надзора за исполнением законодательства органами и должностными лицами муниципальных образований.

Диссертант принимал участие в научно-практических конференциях и семинарах: Первой всероссийской конференции муниципальных контрольных органов по теме «Муниципальный финансовый контроль: проблемы и пути их решения», Калининград, 13-14 мая 2002 года; научно-практическом семинаре нотариусов Московской области по проблемам реализации права муниципальной собственности на земельные участки (Москва, 18 июля, 2002 г.; научно-практической конференции аспирантов МГСА, Москва, 15 апреля 2002 г.)

Апробация отдельных положений исследования осуществлялась в практической работе диссертанта в Департаменте «Казначейство» ОАО «Российские железные дороги» и путем опубликования б научных статей.

Структура диссертации обусловлена содержанием темы исследования и состоит из трех глав, включающих семь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и нормативных материалов.

Основные выводы проведенного исследования сформулированы по параграфам и обобщены в заключении.

Понятие и структура финансово-экономических основ местного самоуправления

Термин «понятие» - многослойный и определяется по разному в; философии, логике, юриспруденции в зависимости от сферы применения. В русском языке «понятие» - логически оформленная общая мысль о предмете и идее чего-нибудь или представление, сведения о чем-нибудь.

В философии «понятие» - форма мышления, отражающая существенные свойства» связи отношения предметов и явлений. В логике - мысль, в которой обобщаются: и выделяются предметы некоторого класса по определенным общим ив совокупности специфическим для них признакам2.

В юриспруденции «понятие» обычно отождествляется с предметом регулирования общественных отношений нормами права, включающими субъекты этих отношений, их поведения и действия и объекты, по поводу которых физические и юридические лица вступают во взаимоотношения друг с другом. Именно в это смысле можно говорить о тех или иных понятиях, анализируя правовые акты. В научных исследованиях, о которых пойдет речь ниже, используются все упомянутые определения термина «понятие».

В рамках настоящей работы следует остановиться прежде всего на анализе понятия финансово-экономических основ местного самоуправления в Конституции Российской Федерации и других законодательных и нормативно правовых актах.

Конституция Российской Федерации, определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя; (ст. 3) гарантирует его самостоятельное функционирование в пределах своих полномочий (ст. 12), устанавливает ряд принципиальных положений, связанных с формированием финансово-экономических основ муниципальных образований и относит их детальное регулирование действующему законодательству1.

С позиции конституционного регулирования содержание понятия финансово-экономических основ местного самоуправления включает два основных компонента. Во-первых, самостоятельное формирование и распоряжение финансово-экономическими ресурсами путем надлежащего использования собственности и установления местных налогов. и сборов. Во-вторых, определив в общем виде полномочия местного самоуправления, Конституция относит дальнейнгую их конкретизацию в федеральном и региональном законодательстве.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , принятый на основе Конституции Российской Федерации, является по существу одним из основополагающих правовых актов, регулирующих эту сферу общественных отношений.

Как справедливо отмечается: в докладе «Актуальные проблемы совершенствования: законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления», подготовленным Отделом по вопросам местного самоуправления Главного территориального управления Администрации Президента Российской Федерации1, упомянутый закон был принят в условиях противостояния Президента Российской Федерации и Парламента России, когда отсутствовал опыт функционирования власти в демократическом, федеративном, правовом государстве и не оправдывались надежды на разрешение этих проблем органами региональной власти, поскольку они: не оказались заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы.

Рамочный федеральный закон не содержит определения понятия финансово-экономических основ местного самоуправления, ограничившись перечнем их составляющих: муниципальная собственность, местные финансы, имущество находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а так же в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей муниципального образования (ст.28).

Местные финансы выделены в составе экономических основ местного самоуправления, из чего следует, что финансы - часть экономических основ муниципальных образований и подчеркивается их особая значимость в ряду других составляющих. Строго говоря сама по себе такая формулировка недостаточно корректна, так как очевидно, что финансы являются составной частью экономики и не случайно новая редакция; Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использует термин «экономические основы местного самоуправления», которые составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований

Обеспечение самостоятельности местного самоуправления на конституционном уровне

Конституция Российской Федерации, устанавливая в правовой форме основополагающие принципы устройства общества и государства, определяя основы управления всеми общественными процессами, тем самым: дает ориентиры правового регулирования во всех сферах общественных отношений.

В демократическом правовом государстве организация и осуществление властных полномочий базируется на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает децентрализацию системы управления, и делает ее наиболее приспособленной к защите интересов населения. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин в числе стержневых направлений развития законодательства на современном этапе обоснованно указывают на необходимость повышения действенности конституционно-правового регулирования, совершенствования механизма реализации конституционных норм, устранения возникающих коллизий, что имеет прямое отношение к функционированию местного самоуправления в Российской Федерации-.

Осуществление самостоятельности местного самоуправления в Российской- Федерации имеет конституционные гарантии, которые представляют собой правовые средства обеспечения деятельности муниципальных сообществ и являются важнейшим условием; полного и: эффективного выполнения ими своих задач и функций.

Особенности развития законодательства в сфере местного самоуправления предопределяются тем, что его самостоятельность имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами; само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами государства и общества, что определяет природу власти муниципальных сообществ и специфику их полномочий.

ВЇ тексте Конституции РФ нет прямого указания на природу муниципальной власти. В российской доктрине ее природа оценивается по-разному. Если исключить некоторые компромиссные позиции, то природа власти местного самоуправления, как конституционно-правового института, одними исследователями определяется как негосударственная (общественная) система, другими - как государственная власть особого рода.

Сторонники общественной (негосударственной) природы указывают на то, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. 12) местное самоуправление признается и гарантируется государством, но не формируется им, и предполагается как возникающее и осуществляемое в форме самоуправления граждан. В отличии от власти местных сообществ государственная власть прямо возлагается на определенные органы, и? практически исключает формы непосредственной демократии1. По мнению их оппонентов формы непосредственной демократии присущи и в сфере деятельности органов государственной власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), а в той же статье 12 Конституции РФ- определяется, что местное самоуправление формируется в соответствии с полномочиями местных сообществ, установленными государством.

Представляется, что наиболее приемлемой является доктрина о государственной природе власти местного самоуправления. Единство власти в государстве свойственно всем уровням властных структур, которые формируются по единым принципам и имеют сходные функции. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян нет принципиальной разницы в природе власти на всех трех уровнях, речь идет о соотношениях тех или иных методов, т.е. надо иметь ввиду не иную природу власти органов местного самоуправления (они являются государственно-властными органами), а специфику их функций?.

Такой подход к определению природы власти местного самоуправления позволяет определить полноту содержания положений Конституции РФ, регулирующих роль и место муниципальных органов и их самостоятельности в системе публичной власти Российской Федерации.

Конституция РФ включила отдельную главу 8, непосредственно регулирующую вопросы местного самоуправления; (ст. ст. 130-133). Следует принять во внимание, что эти нормы базируются и закрепляются другими важными положениями Конституции, определяющими основу конституционного строя, права и свободы граждан, федеративное устройство государства, организацию публичной: власти и судебную систему страны.

Налоги, сборы и иные источники формирования доходной части муниципального бюджета

Первая попытка с формулировать понятие налога в законодательном акте была предпринята в Законе РФ от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в редакции от б июня 2003 года, согласно которому «под налогом, сбором, пошлиной и другим: платежом понимается обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня, или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемыми законодательными актами» (ст. 2)Л Однако, нечеткость такого определения очевидна хотя бы потому, что при таком подходе понятие налога в нем не отграничивается от других платежей в бюджет.

Существенно отличается в этом плане понятие налога, данное в Налоговом кодексе Российской Федерации «Часть первая».2 Налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст. 8).

Европейская Хартия местного самоуправления в п. 3 ст. 9, регламентирующей финансовые ресурсы органов местного самоуправления устанавливает, что - «часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом».

Под местными налогами и сборами понимаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и нормативными: правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях этих муниципальных образований.

Как уже отмечалось3, основой российской практики построения межбюджетных отношений является выделение средств с учетом показателей потребности. В силу этих причин налогообложение не является стабильным, меняется в соответствии с возникающими потребностями в данный период.

Это можно видеть, анализируя налоговую практику в сфере местного самоуправления за последние 10 лет.

До введения в действие части второй Налогового кодекса перечень местных налогов и сборов определялся ст. 21 упомянутого закона: Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».. К ним были отнесены: а) налог на имущество физических лиц; б) земельный налог; в) регистрационный сбор с физических лиц. занимающихся предпринимательской деятельностью; г) налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; д) курортный сбор; е) сбор за право торговли; ж) целевые сборы с граждан и предприятий, учреждении организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели; з) налог на рекламу; и) налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров; к) сбор с владельце собак; л) лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями; м) лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей; н) сбор за выдачу ордера на квартиру, о) сбор за парковку автотранспорта; п) сбор за право использования местной символики;: р) сбор за участие в бегах на ипподромах; с) сбор за выигрыш на бегах; т) сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме; у) сбор со сделок, совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами; ф) сбор за право проведения кино- и телесъемок; х) сбор за уборку территорий населенных пунктов; ц) сбор за открытие игорного бизнеса; ч) налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.

Часть налогов, (п. п. «а» - «в») устанавливались законодательными актами РФ и взимались на всей: территории. Конкретные ставки этих налогов определялись законодательными актами республик в составе РФ, или: решениями органов государственной власти краев, областей,; автономной области, автономных округов, районов, городов и иных административно-территориальных образований если: иное не предусмотрено законодательным актом РФ: Другие налога (п.п. «г» и «д») могли вводиться районными и городскими органами государственной власти, на территории которых находится курортная местность.

Роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности местного самоуправления

В соответствии с конституционными принципами обеспечения5 самостоятельности местного самоуправления, о которых шла речь выше1, деятельность органов государственной власти обязана гарантировать самостоятельность= и не допускать неправомерного вмешательства, ущемляющего законные интересы муниципальных образований, взаимодействие органов местного самоуправления с органами и должностными лицами государственных структур, должна осуществляться гласно, исходя из равного соблюдения интересов сторон, с соблюдением принципа добровольности и обеспечения ресурсами местных сообществ в соответствии с требованиями законодательства.

В предыдущих разделах работы исследовались проблемы, связанные с гарантиями обеспечения экономической сферы местного самоуправления: регулирования межбюджетных отношений, налоговой политики, управления муниципальной собственностью. Упомянутыми государственными гарантиями не ограничивается роль государственных органов в обеспечении экономической самостоятельности муниципальных образований. Действующее: законодательство определяет более широкие задачи государственной поддержки муниципальных сообществ, включая создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий становления и развития местного самоуправления и оказание содействия населению на осуществление права на местное самоуправление (ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Именно в этих целях с самого начала фун кционирования - местных сообществ органами государственной власти осуществлялись организационно-правовые меры, связанные с обеспечением конституционно-правовых основ самостоятельности местного самоуправления.

Практически одновременно с принятием рамочного федерального закона, Указом Президента РФ от 24 августа 1995 г. «О Совете по местному самоуправлению при Президенте РФ» было создано специальное подразделение, возглавлять которое было поручено Председателю Правительства РФ..В соответствии с Положением на Совет возлагалось обеспечение взаимодействия по реализации конституционных полномочий местного самоуправления при исполнении вновь принятого закона. Постановление Правительства РФ от 19 января; 1998 «0: федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации»2, ведение реестра поручалось Министерству по делам национальных и федеративных отношений.

Указом Президента РФ от 22. октября 1999 г. «О Конгрессе муниципальных образований» одобрено создание Конгресса, которому в числе других задач поручалось обеспечивать взаимодействие муниципальной власти с Президентом РФ. Постановлением Правительства РФ от 31 января 200 0 г. на федеральные органы государственной власти возлагалась обязанность оказывать содействие деятельности Конгресса муниципальных образований и привлекать его представителей при рассмотрении вопросов, затрагивающих сферу деятельности местного самоуправления.

Среди основных направлений мероприятий государственных органов, связанных с обеспечением; экономической самостоятельности местного самоуправления, остановимся на наиболее значимых.

Указом Президента РФ от 25 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»2 в числе целей и задач государственной политики по обеспечению экономической самостоятельности муниципальных образований были определены:: активное формирование муниципальной собственности и развитие рынка недвижимости; создание благоприятных условий для предпринимательства; завершение налоговой реформы и формирование финансовой базы местного самоуправления. Совершенствование межбюджетных отношений, непосредственно затрагивающих сферу местного самоуправления, нашло отражение в Постановлении Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создании условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»3. Характерно, что в разделе мероприятий в финансово-экономической: сфере превалировал подход, связанный с распределением финансов и ресурсов и не решалась проблема конкретизации полномочий муниципалитетов по созданию и расширению надлежащей экономической базы.

Проблемы осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод человека и гражданина (На примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа) Попов Юрий Васильевич

Похожие статьи