В пределах любой страны есть более и менее развитые территории. Для обеспечения равномерности используются различные виды межбюджетных трансфертов. Управление в современных государствах обычно осуществляется на разных уровнях. Имеется не только аппарат центрального правительства, но и местные органы власти. В федеральных государствах существует еще и третий промежуточный уровень управления, который осуществляет свои полномочия в пределах отдельного штата, провинции, кантона или другого субъекта. Такая система помогает обеспечить эффективную компенсацию неодинакового развития регионов. В статье будут рассмотрены следующие вопросы: понятие, формы, виды межбюджетных трансфертов, их значение и способы регулирования их распределения.
Понятие и его экономический смысл
Межбюджетные трансферты – это один из инструментов перераспределения средств между регионами страны. Их основная функция – это обеспечение равномерности развития различных территорий в пределах одного государства. Бюджет является централизованным фондом, в котором содержатся все денежные ресурсы страны. От их эффективного использования зависит не только настоящее, но и будущее государства. Однако важно не только то, куда вкладывать эти средства, но и где именно это делать.
Функции
Различные виды межбюджетных трансфертов используют для достижения следующих целей:
- Устранение горизонтальных диспропорций между регионами. Таким образом, различные виды межбюджетных трансфертов в местные бюджеты позволяют ликвидировать социальную напряженность, связанную с экономическими спадами.
- Возмещение бюджетов менее развитых регионов средств, потраченных на выполнение задач общегосударственного значения. Таким образом, они не позволяют диспропорциям увеличиваться во время осуществления масштабных проектов.
- Устранение недостатков системы взимания налогов.
Формы трансфертов
В 16-й главе Бюджетного кодекса РФ объясняется порядок перераспределения средств между регионами. В статье 6 дано определение понятия. Выделяются такие виды межбюджетных трансфертов в России:
- Дотации, направленные на выравнивание обеспеченности средствами субъектов РФ.
- Субсидии федеральным бюджетам.
- Иные межбюджетные трансферты, виды и назначение которых рассматриваются в главе 16.
- Субвенции субъектам РФ.
- Трансферты, направленные во внебюджетные фонды.
Дотации
Межбюджетные трансферты, понятие и виды которых определены в главе 16, различаются не только своим направлением, но и порядком возврата. Самой выгодной формой являются дотации. Они даются регионам на безвозмездной основе. При этом их назначение не является заранее определенным. Полученные субъектом дотации могут быть использованы по его усмотрению. Эти средства выделяются из специального Федерального фонда финансовой поддержки. Он формируется исходя из минимального уровня обеспеченности средствами регионов РФ. Точная сумма выделяемых каждому субъекту дотаций утверждается на каждый финансовый год. За счет данных средств государство уменьшает диспропорции в развитии различных регионов Российской Федерации.
Субсидии
Рассматривая межбюджетные трансферты, виды и назначение которых прописаны в законодательстве, важно уделить внимание инструментам, которые помогают устранить негативные последствия реализации совместных проектов, имеющих значение для всей страны. Субсидии необходимы для того, чтобы компенсировать расходы местных фондов. Цель и задачи их предоставления устанавливаются законодательством РФ и ее субъектов. Например, субсидии могут предоставляться на развитие социальной или инновационной инфраструктуры наукоградов страны. Они могут выделяться как из Фонда софинансирования, так и из резервных фондов президента и правительства РФ. Субсидии, как и дотации, даются регионам на безвозмездной основе. Они покрывают часть расходов, для которых выделены, остальные средства берутся из местного бюджета.
Субвенции
Данный инструмент обеспечения равномерности развития регионов используется в целях восполнения расходов, связанных с исполнением муниципальными образованиями полномочий центрального аппарата. Субвенции выделяются из специального Федерального фонда компенсаций. Средства из него распределяются согласно требованиям нормативно-правовых актов. Они, как и два предыдущих вида, предоставляются на безвозмездной основе. Однако особенностью субвенций, как и субсидий, является их целевой характер. Эти две категории различаются только по объему финансирования. Субвенции полностью покрывают целевые расходы, а субсидии – только их часть.
Что касается межбюджетных кредитов, то они полностью соответствуют обычным. Они предоставляются на возвратной и возмездной основе субъекту федерации на заранее оговоренный период.
Виды иных межбюджетных трансфертов
Отдельно законодательство выделяет еще одну группу средств. Их называют иными межбюджетными трансфертами. Данная группа появилась только в новом кодексе, до этого законодательство РФ не предусматривало такую форму перераспределения средств. Они носят также безвозвратный и безвозмездный характер. К этой группе, например, относят трансферты закрытым административно-территориальным территориям.
Из местных бюджетов
Трансферты могут распределяться не только через центральный аппарат власти. Отдельные субъекты РФ также могут предоставлять их друг другу. Формы трансфертов аналогичны тем, которые могут предоставляться из федерального бюджета. Среди них выделяют:
- Дотации на выравнивание денежной обеспеченности различных поселений и муниципальных районов.
- Субсидии центрального аппарата местным бюджетам.
- Субвенции автономным округам и другим субъектам РФ, федеральному бюджету.
- Иные трансферты.
Роль в региональном бюджете
Основная цель существования органов власти – это обеспечение комплексного развития государства. Все виды межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям, как и другим субъектам, необходимы именно для выполнения этой задачи. На сегодняшний день во многих странах проводится децентрализация управления. Считается, что органы местного самоуправления лучше знают, куда вкладывать деньги, чтобы добиться максимального эффекта. Поэтому возможности субъектов РФ все больше расширяются, в том числе и за счет трансфертов. Для России характерна дотационность большинства регионов. Такое положение дел вызывает недовольство субъектов-доноров, ведь трансферты за последние десять лет так и не улучшили ситуацию. Решение проблемы лежит в освоении природных ресурсов, которые имеются во многих дотационных регионах, их использование гарантировало бы динамичное развитие экономики, если не в кратко-, то в среднесрочном периоде.
Нормативно-правовая база
Процесс совершенствования сферы межбюджетных отношений в России начался с распадом СССР. С течением времени этот вопрос становился все более актуальным. В законодательстве РФ определены понятие, виды и значение межбюджетных трансфертов. Описаны и основные условия их представления.
Все виды трансфертов подробно рассмотрены в главе 16 Бюджетного кодекса РФ. Также они описываются в постановлениях и распоряжениях Правительства.
Основные условия предоставления
Законодательство РФ определяет порядок того, как выделяются межбюджетные трансферты. Виды, условия предоставления каждого из них также описаны в Кодексе. Рассмотрим сначала ограничения, выдвигаемые законодателем к трансфертам из федерального бюджета. Среди них:
- Субъект не может брать на себя новые расходные обязательства, если 20 % его бюджета приходится на трансферты.
- При получении дополнительных средств регион обязуется более тщательно следить за финансовой дисциплиной.
- Счетная палата РФ, как и Федеральная служба бюджетного надзора, может в любой момент осуществить внешнюю проверку субъекта, который получил трансферты.
Несколько иным является порядок получения средств от отдельных субъектов с более высоким уровнем развития. Среди основных условий:
- Трансферты из бюджетов субъектов федерации предоставляются только при соблюдении органами местного самоуправлении законодательства РФ.
- Отсутствие просроченной задолженности у потенциального получателя.
- Законодательством субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные условия получения и предоставления трансфертов.
Направления совершенствования
С каждым годом в России происходит расширение количества форм поддержки регионов. Все более распространенными становятся узкоцелевые виды межбюджетных трансфертов РФ. Последнее может негативно сказываться на укреплении финансовой самостоятельности отдельных субъектов. Поэтому рациональным является введения блочных трансфертов. Таким образом могла бы осуществляться модернизация всей отрасли в регионе в целом. В этом случае федеральные власти устанавливают формулу распределения средств и условия их расходования, а местные – пропорции использования на нужды каждого из направлений. Важна и методика расчета объема трансфертов.
Одним из направлений совершенствования могло бы стать использование индекса благосостояния населения. При этом распределение дотаций должно быть ориентировано исключительно на выравнивание обеспеченности денежными средствами регионов. Задачи вроде стимулирования расширения налоговой базы субъектов РФ и повышения финансовой дисциплины лучше решать с помощью иных инструментов. Только в этом случае трансферты могут эффективно выполнять свою основную функцию. В России необходимо создание обоснованных принципов распределения средств. Только так можно обеспечить устойчивость экономики государства. Пока система распределения бюджетных трансфертов в России работает неэффективно, поэтому вопрос её совершенствования как нельзя актуален.
Выводы
Различные области в пределах одной страны всегда развиваются неравномерно. На это есть причины – как исторического характера, так и природно-климатические. Поэтому одной из основных задач органов центральной власти является снятие напряженности между отдельными регионами за счет перераспределения средств. В РФ выделяют следующие основные виды межбюджетных трансфертов: дотации, субсидии и субвенции. Все они не подлежат возврату. Отличительной особенностью дотаций является то, что они не имеют целевого назначения.
Субсидии и субвенции выделяются для выполнения конкретных задач, установленных федеральным правительством. Две последние категории отличаются тем, что первые покрывают только часть расходов местных бюджетов, а вторые – все полностью. Значительное внимание понятию трансфертов, их видам, формам и условиям предоставления уделено в Бюджетном кодексе РФ, а также в постановлениях и распоряжениях Правительства. В целом система выравнивания доходов в стране не является эффективной. Среди направлений ее совершенствования можно выделить:
- Применение блочных трансфертов.
- Использование индекса благосостояния населения при определении необходимых региону трансфертов.
- Стремление к выравниванию уровня бюджетной обеспеченности регионов.
- Создание обоснованных принципов распределения денежных средств между различными субъектами федерации, чтобы обеспечить большую устойчивость экономики.
1. Источники:
· Бюджетный кодекс РФ, глава 16 «Межбюджетные трансферты».
2. План:
· Понятия межбюджетных отношений, межбюджетных трансфертов, публично-правовых образований;
· Дотации, межбюджетные субвенции, межбюджетные субвенции (межбюджетные трансферты с целевой направленностью и без целевой направленности);
· Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемые из федерального бюджета;
· Назначение и особенности основных федеральных фондов: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Федеральный фонд софинансирования расходов, Федеральный фонд компенсаций;
· Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъектов РФ и из местных бюджетов;
· Федеральные мандаты, отрицательные трансферты.
3. Понятия:
Публично-правовыми образованиями являются Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (статья 6 «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе»).
Межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы РФ.
Примеры:
· дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.
Федеральные мандаты связаны с передачей федеральной властью отдельных полномочий нижестоящим уровням власти. Различают финансируемые (передача полномочий вместе с денежными средствами) и не финансируемые федеральные мандаты (переда полномочий без денежных средств). В настоящее время межбюджетные отношения в Российской Федерации соответствуют международным стандартам, отменены все не финансируемые федеральные мандаты.
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке .
Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации – межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (Статья 140. Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации).
Примеры:
· с. на погашение задолженности бюджетам по обязательствам, вытекающим из закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов»;
· с. на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации активов гражданского состояния;
· с. на реализацию Закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов»;
· с. на реализацию полномочий по осуществлению прав владения, пользования и распоряжения лесами их охраны, защиты и воспроизводства;
· с. на реализацию полномочий по тушению лесных пожаров;
· с. на реализацию ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ»;
· с. на компенсацию расходов по предоставлению льгот героям войны и труда.
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения .
Субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (Статья 139. Субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации) .
Примеры:
· с. гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, в том числе гражданам, работающим и проживающим в сельской местности;
· с. на обеспечение мер соц. поддержки реабилитированных лиц;
· с. на осуществление мер соц. поддержки ветеранов труда и тружеников тыла;
· с. На выплату пособий гражданам, имеющим детей;
· с. на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них;
· с. на поддержку с/х производства:
· – с. на поддержку племенного животноводства;
· – с. на компенсацию части затрат на приобретение средств химизации;
· с. на осуществление кап. ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в собственности области;
· с. на оздоровление детей и подростков;
· с. на приобретение спортивного инвентаря общеобразовательным школам.
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ ИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
– дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
– субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
– субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
– иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
– межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов (Статья 129. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета) .
Определены дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных субъектов Российской Федерации, направленных на повышение финансовой дисциплины и повышение качества управления региональными финансами. При этом используется дифференцированный подход к субъектам Российской Федерации по организации бюджетного процесса, в зависимости от доли финансовой помощи из федерального бюджета в объемах доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Условно все субъекты Российской Федерации предполагается разбить на следующие группы:
– Субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права заключать указанные в статье 215.1 настоящего Кодекса соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
– Субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права:
- устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
– В субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляются следующие дополнительные к установленным пунктом 3 настоящей статьи меры:
- подписание соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации;
- организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в органах Федерального казначейства;
- представление финансовым органом субъекта Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период);
- проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора;
- иные меры, установленные федеральными законами
(Статья 130. Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета) .
При формировании межбюджетных отношений нельзя одним потоком денежных средств решить все цели одновременно, поэтому в составе бюджетов разных уровней образуются различные фонды, средства которых расходуются на определенную цель.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации . Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год (Статья 131. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации).
Проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. При этом допускается утверждение на плановый период не распределенного между субъектами Российской Федерации объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в размере не более 15 процентов общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20 процентов общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода (Статья 131. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации) .
Совокупность субсидий Федеральный фонд софинансирования расходов (Статья 132. Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета) .
В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет (Статья 132. Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета) .
При этом допускается утверждение не распределенного между субъектами Российской Федерации объема субсидий в размере не более 5 процентов общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10 процентов общего объема указанной субсидии, утвержденного на второй год планового периода. Федеральным законом о федеральном бюджете отдельные виды межбюджетных трансфертов могут не распределяться между субъектами Российской Федерации (Статья 132. Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета).
Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций
Проект распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении (Статья 133. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета) .
При этом допускается утверждение не распределенной между субъектами Российской Федерации субвенции в объеме, не превышающем 5 процентов общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между субъектами Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на те же цели в процессе исполнения федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете (Статья 133. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета) .
Указанные субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам. Субъекты Российской Федерации вправе предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав (Статья 133. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета) . Методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета представляются Правительством Российской Федерации в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (Статья 133. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета) .
Главные распорядители средств федерального бюджета до 1 июля текущего финансового года направляют высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а также исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и до 20 июля текущего финансового года проводят сверку указанных исходных данных с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном соответствующим главным распорядителем средств федерального бюджета порядке (Статья 133. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета) .
Внесение изменений во внесенный Правительством Российской Федерации проект распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период без внесения соответствующих изменений и дополнений в методики (проекты методик) распределения указанных субвенций и (или) изменения общего объема субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета и их распределение по видам субвенций не допускаются (Статья 133. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета).
В случае если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации, за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации (Статья 93.3. Предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам) .
Осуществление и учет операций по расходованию межбюджетных трансфертов с целевой направленностью, предоставляемых из федерального бюджета, осуществляется через лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей, открытых в органах Федерального казначейства .
Осуществление и учет операций по расходованию межбюджетных трансфертов без целевой направленности, предоставляемых из федерального бюджета, осуществляется в общем порядке проведения операций кассовых выплат.
Правительство любого государства часто использует такой инструмент, как межбюджетные трансферты. Они представляют собой суммы которые переходят из одного бюджета в другой и, как правило, предназначены для реализации определенных целей.
Выделяют следующие формы межбюджетных трансфертов:
- субсидии;
- субвенции;
- дотации.
Под субсидиями понимается долевое участие в финансовом обеспечении конкретного проекта. Их сумма и направление расходования строго определены сметой, могут предоставляться не только бюджетам других уровней, но и хозяйствующим субъектам и даже физическим лицам.
Субвенции - это межбюджетные трансферты, которые переходят из одного бюджета в другой либо на нужды юридического лица. Характерной особенностью этой формы является безвозвратная и безвозмездная основа, а также строго целевое расходование средств.
Дотациями являются средства, которые предоставляются в бюджеты других уровней на безвозмездной основе, не требующей возврата в дальнейшем, кроме того, отсутствует необходимость целевого использования.
Главным отличием субвенций и дотаций считается тот факт, что в первом случае средства из бюджетной системы предназначены для конкретных целей. При несоблюдении определенной направленности получатель денег обязан вернуть их в полном объеме. А субсидии и субвенции отличаются друг от друга масштабностью инвестирования, ведь первое понятие предполагает лишь долевое участие, а не полное финансирование. Объединяет все вышеперечисленные формы тот факт, что все межбюджетные трансферты перечисляются на безвозмездной основе.
Если говорить о законодательстве, то можно выделить главную тенденцию, которая раскрывает направление Например, из федерального бюджета отчисляются суммы на государственное поддержание стабильности отдельных субъектов системы бюджетирования в виде дотаций, а также перечисляются средства в бюджеты других уровней и в виде субвенций и субсидий.
Зачастую правительство формирует Федеральный фонд, обеспечивающий совместное финансирование расходов местного назначения в форме субсидий в случае, когда бюджеты других уровней не могут справиться самостоятельно. А совокупность субвенций бюджета федерального относится к Федеральному фонду компенсаций.
Каждый субъект РФ организует собственный фонд, который также может предоставлять межбюджетные трансферты. Как правило, они предназначены для финансирования стабильной работы муниципальных единиц в форме дотаций, а субвенции и субсидии, предоставляемые местным бюджетам и автономным округам, базируются на конкретных договорах и соглашениях с вышестоящими бюджетами. Сумма средств в виде дотаций рассчитывается на основе показателей численности населения конкретного субъекта. Для их перечисления был создан специальный фонд финансирования поселений или муниципальных районов регионального уровня.
Согласно ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Данное понятие законодательно закреплено в целях упорядочения регу-лирования перечислений между бюджетами разных уровней. Необходимо отметить, что с 1 января 2008 г. новой формой межбюджетных трансфертов стали перечисления бюджетам го-сударственных внебюджетных фондов. Одновременно из числа межбюджетных трансфертов исключены бюджетные кредиты, но их правовое регулирование по-прежнему осуществляется гл. 16 БК РФ.
Основными видами (формами) межбюджетных трансфертов являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ или муниципальных образований, субсидии, суб- венции, иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, а также межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Дотация - это не оговариваемые целевым назначением бюджетные средства в твердо выраженной сумме, предоставляемые по решению законодательного (представительного) органа власти на основе юридического акта из бюджета одного уровня бюджетной системы в бюджет другого уровня.
Субсидия - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на условиях долевого финансирования целевых расходов. Выделение субсидии предполагает долевое участие в финансировании государственных или муниципальных мероприятий. При этом право собственности на субвенционно финансируемый объект (проект, программу и т. п.) не изменяется.
Субвенция - это форма межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
Формы межбюджетных трансфертов зависят от уровня бюджета, из которого они предоставляются. Детально правовой режим дотаций, субвенций, субсидий и иных форм межбюджетных трансфертов установлен гл. 16 БК РФ. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов осуществляется на основании ст. 146 БК РФ, согласно которой в бюджеты ПФР, ФСС, ФФОМС в числе прочих подлежат зачислению межбюджетные трансферты из федерального бюджета; в бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов обязательного медицинского страхования зачисляются межбюджетные трансферты из ФФОМС, а также межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ, передаваемые территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в том числе поступления в качестве страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.
Названный Фонд представляет собой совокупность дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Его общий объем определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством РФ.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2006 г. «О бюджетной политике в 2007 году» отмечено, что «при подготовке проекта федерального бюджета на очередной год необходимо проводить корректировку общего объема средств Фонда в случае, если по итогам отчетного года фактический уровень инфляции превысил прогноз- ный»1. Учитывая происходящие негативные процессы в экономике, в том числе инфляцию, объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ определяется путем умножения объема названного Фонда, подлежащего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).
Также в указанном акте обращено внимание на то, что «следует усовершенствовать методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с тем, чтобы снизить иждивенческие настроения и повысить мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы. Это может быть достигнуто, в том числе, путем изменения порядка расчета указанных дотаций, имея в виду не предусматривать их сокращение в случае достижения субъектом Российской Федерации более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития».
Реализуя положения указанного Бюджетного послания Президента РФ, федеральный законодатель дополнил БК РФ гарантией финансовой стабильности субъектов РФ, получающих дотации. Одной из главных гарантий формирования доходной базы региональных бюджетов является закрепленная п. 1 ст. 131 БК РФ обязанность федеральных органов государственной власти предусматривать в составе федерального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Распределяются такие дотации между субъектами РФ на основании единой методики, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ, что выступает отражением конституционного принципа равенства субъектов РФ. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.
Положения БК РФ, гарантирующие субъектам РФ получение дотаций из федерального бюджета, закреплены и в Феде-ральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 2615 которого относит к собственным доходам бюджета субъекта РФ в числе прочих дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и ст. 26" которого устанавливает, что выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Аналогичные положения о включении дотаций из федерального бюджета в состав собственных доходов региональных бюджетов закрепляются в конституциях и уставах субъектов РФ (см., например, ст. 102 Устава (Основного закона) Тамбовской области от 30 ноября 1994 г.).
Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ распределяются между субъектами РФ, расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов которых не превышает уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, определенного в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам субъектов РФ по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом.
Распределение дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый пе-риод.
В целях оперативного управления средствами федерального бюджета и учета социально-экономических особенностей субъектов РФ БК РФ допускает утверждение на плановый период не распределенного между субъектами РФ объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в размере не более 15% общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.
БК РФ установлены признаки, при наличии которых субъекты РФ вправе получать дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ: финансовая поддержка предоставляется тем регионам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. При этом не допускается использовать показатели фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ.
Однако БК РФ допускает выделение из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ дотаций, отражающих отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем таких дотаций не может превышать 10% объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, а особенности их расчета определяются методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Также БК РФ допускает наличие особенностей в процедурах перечисления и (или) использования указанных дотаций, которые определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ (ст. 131 БК РФ).
Субсидии бюджетам субъектов РФ предоставляются из Федерального фонда софинансирования расходов, который образуется в составе федерального бюджета. Такие межбюджетные трансферты могут выделяться на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.
Например, ст. 28 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. предусматривает выделение субсидий из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры, находящейся на территории наукограда Петергофа и являющейся муниципальной собственностью и собственностью города Санкт-Петербурга; ст. 29 этого же Закона предусматривает выделение субсидий бюджету Сахалинской области на ликвидацию последствий землетрясения.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Например, постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 859 утверждено Положение о предоставлении в 2008-2009 годах субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов. Названным постановлением установлено, что субсидии предусматриваются в составе федерального бюджета в целях активизации деятельности субъектов РФ (муниципальных образований) по финансовому оздоровлению, содействию реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулированию экономических реформ. Субсидии предоставляются субъектам РФ (муниципальным образованиям), определенным по результатам отбора и осуществившим программы реформирования региональных (муниципальных) финансов или их этапы.
Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 941 утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Бюджетный кодекс РФ запрещает выделять субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ. Исключение составляют субсидии, предоставляемые субъектам РФ за счет резервных фондов Президента РФ, поскольку средства из этих фондов выдаются на возмещение непредвиденных расходов.
Распределяются субсидии бюджетам субъектов РФ на основе федеральных законов о федеральном бюджете и (или) принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов Правительства РФ. Так, ст. 7 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. установлено, что распределение субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
При этом в целях оперативного управления средствами федерального бюджета ст. 132 БК РФ допускается утверждение не распределенного между субъектами РФ объема субсидий в размере не более 5% общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10% общего объема указанной субсидии, утвержденного на второй год планового периода.
Одновременно БК РФ допускает, что федеральным законом о федеральном бюджете отдельные виды межбюджетных трансфертов могут не распределяться между субъектами РФ.
Субвенции субъектам РФ предоставляются из Федерального фонда компенсаций, который образуется для этих целей в федеральном бюджете по правилам, установленным ст. 133 БК РФ.
Распределяются субвенции между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ на основании требований БК РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Так, ст. 7 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. предусматривает, что субвенции, предусмотренные названным Законом, предоставляются в порядке, установленном Правительством РФ. При этом устанавливаемый Правительством РФ порядок предоставления бюджетам субъектов РФ субвенций должен предусматривать возможность получения указанных субвенций в порядке компенсации произведенных кассовых расходов и право выбора высшего органа исполнительной власти субъекта РФ (местной администрации) между получением указанных субвенций в порядке, установленном ч. 4 ст. 14 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг., или в порядке компенсации произведенных кассовых расходов.
В отличие от других форм межбюджетных трансфертов предоставление субвенций характеризуется двумя особенностями: каждый вид субвенции распределяется на основании отдельной методики; разрабатываются и утверждаются такие методики Правительством РФ не только на основании БК РФ, но и в си- лу предписаний федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ (например, Правительством РФ принято постановление от 30 декабря 2006 г. № 847 «О предоставлении субвенций из Федерального фонда компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью» ; постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. № 838 утверждена Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации; постановлением Правительства РФ от 23 августа 2007 г. № 537 утверждена Методика распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов на 2008 год).
Дальнейшее движение средств Федерального фонда компенсаций осуществляется через образуемый в составе бюджета субъекта РФ региональный фонд компенсаций. Согласно ст. 140 БК РФ последний служит целям финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Субвенции из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций, расходуются в порядке, установленном Правительством РФ.
В целях оперативного управления средствами федерального бюджета БК РФ допускает утверждение не распределенной между субъектами РФ субвенции в объеме, не превышающем 5% общего объема соответствующей субвенции. Нераспределенная субвенция может быть распределена между субъекта-ми РФ в процессе исполнения федерального бюджета в порядке, установленном Правительством РФ, но без изменения ее целевого направления. В отличие от порядка распределения иных форм межбюджетных трансфертов БК РФ допускает выделение нераспределенной субвенции без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ и (или) нормативными правовыми актами субъектов РФ (п. 3 ст. 133 БК РФ).
Бюджетный кодекс РФ отдельно оговаривает право субъектов РФ предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.
Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах РФ. Например, постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 35 утверждена Методика определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Феде-рации в области содействия занятости населения1.
Поскольку выделение субвенций направлено на финансирование делегированных полномочий федерального уровня, а не на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов, то БК РФ запрещает использовать при распределении субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета показатели, характеризующие собственные доходы бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов (если субвенции предоставляются для обеспечения отдельных расходных полномочий муниципальных образований).
Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между субъектами РФ пропорционально численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, оказывающих влияние на стоимость предоставления таких бюджетных услуг, и утвержда- ются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год по каждому субъекту РФ.
Формирование Федерального фонда компенсаций, распределение, перечисление и учет субвенций из этого Фонда произ-водятся в порядке, установленном БК РФ. Примечательно, что органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность за осуществление полномочий, указанных в п. 7 ст. 263 и ст. 265 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление соответствующих полномочий.
Поскольку ст. 129 БК РФ установлен открытый перечень межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, то бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.
Из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ межбюджетные трансферты, не являющиеся по своей юридической природе дотациями, субвенциями или субсидиями, могут быть предоставлены только в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что «нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей» (ст. 263-2).
Закон о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. допускает выделение субъектам РФ субвенций на гранты в области науки, культуры, искусства и СМИ.
Перечень межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ (за исключением городов федерального значения), установлен в ст. 135 БК РФ, согласно которой средства из региональных бюджетов предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов); субсидий местным бюджетам;
субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ.
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются соответствующими законами этих субъектов РФ.
Перечень межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, является открытым, поскольку БК РФ допускает предоставление иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ могут предоставляться в бюджеты всех уровней бюджетной системы (федеральный, региональные и местные бюджеты).
Правовое регулирование предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляется ст. 137 БК РФ, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) - ст. 138 БК РФ, субсидий местным бюджетам - ст. 139 БК РФ, субвенций местным бюджетам - ст. 140 БК РФ, иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам - ст. 139 БК РФ.
Субвенции местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ предоставляются на основании региональных законов, которые согласно п. 3 ст. 85 БК РФ должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться в действие законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам.
Региональное законотворчество по вопросам межбюджетных трансфертов осуществляется на основе положений БК РФ. Например, установленные федеральным бюджетным законодательством формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, корреспондируют целям регулирования межбюджетных отношений, закрепленным в законах субъектов РФ. Так, ст. 3 Областного закона Ростовской области от 22 октября 2005 г. № 380-ЗС1 устанавливает, что регулирова- ние межбюджетных отношений в Ростовской области осуществляется в целях:
повышения обеспеченности местных бюджетов собственными доходами и создания стимулов для органов местного самоуправления муниципальных образований по наращиванию налогового потенциала путем установления единых для поселений, муниципальных районов и городских округов нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством РФ и Ростовской области о налогах и сборах в областной бюджет;
выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов;
выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государ-ственных полномочий Российской Федерации, Ростовской области, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке;
софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения;
в иных целях, согласно законодательству РФ и Ростовской области.
Закрепляя формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, региональные законодатели используют метод дублирования федерального законодательства, дополняя новыми элементами «иные формы межбюджетных трансфертов».
Например, в ст. 4 названного Закона Ростовской области установлено, что межбюджетные трансферты из областного бюджета предоставляются в форме:
дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муни-ципальных районов и городских округов; субвенций местным бюджетам; субсидий местным бюджетам;
иных межбюджетных трансфертов из областного бюджета, в том числе в форме дотаций, в пределах 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из областного бюджета (за исключением субвенций).
Более развернутые формы межбюджетных трансфертов установлены ст. 4 Закона Московской области от 2 октября 2007 г. № 171/2007-03 «О межбюджетных отношениях в Московской области» . Названная норма разрешает предоставлять из бюджета Московской области трансферты в следующих видах:
дотации бюджетам муниципальных районов (городских округов) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) из бюджета Московской области;
дотации бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета Московской области;
дотации бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района;
субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов из бюджета Московской области на реализацию отдельных государственных полномочий Российской Федерации и Московской области;
субвенции бюджетам поселений из бюджетов муниципаль-ных районов на реализацию отдельных государственных полномочий Российской Федерации и Московской области за счет субвенций, передаваемых в бюджеты муниципальных районов из бюджета Московской области;
субвенции бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов на осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов Московской области;
субсидии местным бюджетам из бюджета Московской об-ласти, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, по вопросам местного значения, отнесенных в соответствии с законодательством РФ к полномочиям органов местного самоуправления;
субсидии бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления поселений по вопросам местного значения, от-несенных в соответствии с законодательством РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений, за счет субвенций, передаваемых в бюджеты муниципальных районов Московской области из бюджета Московской области;
субсидии, предоставляемые из местных бюджетов бюджету Московской области в случаях, установленных законодательством РФ, указанным Законом Московской области и законом Московской области о бюджете Московской области на оче-редной финансовый год;
субсидии из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
иные межбюджетные трансферты, в том числе в форме дотаций из бюджета Московской области.
Городам федерального значения бюджетное законодательство предоставляет право самостоятельно определять формы, порядок и условия выделения межбюджетных трансфертов бюд-жетам внутригородских муниципальных образований из своих региональных бюджетов. Основным требованием является рег-ламентирование таких межбюджетных трансфертов региональным законодательством. Следовательно, в бюджетном законе субъекта РФ - города федерального значения должны быть установлены все существенные условия предоставления межбюджетных трансфертов, а также нормативно определен финансово-правовой механизм их выделения, возврата (для отдельных форм) и особенности финансового контроля за целевым использованием внутригородскими муниципальными образованиями полученных бюджетных средств. Вместе с тем правовое регулирование межбюджетных трансфертов в законодательстве города федерального значения не должно уменьшать гарантии финансовой самостоятельности и иные конституционные права органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.
Иные межбюджетные трансферты местным бюджетам могут устанавливаться только в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов РФ. Иными межбюджетными трансфертами могут быть различные формы финансовой помощи, в том числе дотации. Исключение составляют субвенции и субсидии. Дальнейшее регулирование предоставления иных межбюджетных трансфертов осуществляется принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ.
Субъекты РФ предусматривают различные виды иных межбюджетных трансфертов. Например, ст. 7 Закона Калининградской области от 4 октября 2007 г. № 174 «О межбюджетных отношениях» устанавливает, что «законом Калининградской области об областном бюджете могут быть предусмотрены дотации на обеспечение мер по дополнительной поддержке местных бюджетов. Указанные дотации распределяются Правительством Калининградской области» ; ст. 29 Закона Республики Башкортостан «О бюджете Республики Башкортостан на 2008 год» пре-дусматривает, что иные межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных районов и городских округов предоставляются в порядке, установленном Правительством Республики Башкортостан, на возмещение расходов, связанных с капитальным ремонтом объектов жилищно-коммунального хозяйства, переданных в муниципальную собственность.
Региональные фонды финансовой поддержки поселений формируются на основе тех же принципов, что и фонды фи-нансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований на федеральном уровне. Такой подход, обеспечивая простоту и прозрачность распределения дотаций между несколькими сотнями поселений, позволяет существенно сократить различия в бюджетной обеспеченности поселений, в том числе за счет установления замещающих полностью или частично указанные дотации дифференцированных по единой методике нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц.
Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований должно осуществляться в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом РФ вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год. Данные требования корреспондируют п. 6 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.
Самостоятельными и наиболее многочисленными субъектами межбюджетных правоотношений являются муниципальные образования. Правоотношения такого рода складываются не только между муниципальными образованиями и субъектами РФ или самой Российской Федерацией, но и между муниципальными образованиями различных уровней. В настоящее время БК РФ допускает перечисление межбюджетных трансфертов как из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ в местные бюджеты, так и, наоборот, из местных бюджетов в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.
Согласно ст. 142 БК РФ межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме дотаций, субсидий и иных видов финансовых перечислений. Дотации и иные формы межбюджетных трансфертов имеют нисходящее направление, т. е. предоставляются из бюджета муниципального района в бюджеты поселений; субсидии из местных бюджетов, напротив, имеют восходящее направление, поскольку предоставляются из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов либо из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ.
Дотации предоставляются из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений в целях выравнивания бюджетной обеспеченности последних. Осуществляемое на основе ст. 137 БК РФ подушевое выравнивание из региональных фондов финансовой поддержки поселений не учитывает различия в налоговом потенциале и расходных потребностях муниципальных образований и не может обеспечить достаточного выравнивания бюджетной обеспеченности поселений. Поэтому в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений ст. 1421 БК РФ предусмотрено создание аналогичных фондов в составе бюджетов муниципальных районов. Дотации данных фондов должны распределяться по более сложной методике, устанавливаемой законами субъектов РФ в соответствии с едиными принципами. Сочетание регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений, с одной стороны, создает гарантии независимости бюджетов поселений, а с другой стороны, позволяет проводить в рамках единых методик достаточно точное выравнивание их бюджетной обеспечен-ности. При этом органам государственной власти субъектов РФ предоставляется право делегировать свои полномочия по расчету и предоставлению подушевых дотаций поселениям (а также по установлению замещающих их нормативов отчислений от НДФЛ) органам местного самоуправления муниципальных районов, что позволяет существенно упростить администрирование финансовой помощи местным бюджетам.
Следующей формой межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, выступают субсидии.
БК РФ предусматривает два вида таких субсидий: во-пер-вых, субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; во-вторых, субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Перечисления из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на осуществление межмуниципальных функций подробно регламентируются ст. 1423 БК РФ. Данные субсидии применяются только в тех муниципальных районах, представительные органы которых формируются делегированием представителей органов местного самоуправления поселений, что соответствует принципу «обслуживания» поселений и тем самым повышает эффективность совместного использования бюджетных ресурсов территории.
Перечисления из местных бюджетов в региональные фонды финансовой поддержки поселений из муниципальных районов осуществляются в случае, если в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. Такие субсидии получили название «отрицательные трансферты» и направлены на сокращение необоснованных различий в бюджетной обеспеченности в условиях закрепления за местными бюджетами крупных местных налогов и (или) отчислений от федеральных и региональных налогов по единым нормативам.
Порядок расчета указанных субсидий, способы перечисления и адресаты зачисления достаточно полно определены в ст. 1422 БК РФ, однако на уровне законодательства субъектов РФ дополнительное правовое регулирование таких межбюджетных трансфертов осуществляется в пределах компетенции субъектов РФ. Их расчет должен проводиться по единой методике, утверждаемой законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ, основным из которых является недопустимость изъятия более чем 50% «условно-избыточных» налоговых доходов. Субъекты РФ не вправе уменьшать установленные гарантии финансовых прав муниципальных образований.
Правовое регулирование порядка предоставления субсидий из местных бюджетов субъекту РФ осуществляется региональным бюджетным законом общего назначения (законом субъекта РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе или бюджетным кодексом соответствующего субъекта РФ), в котором устанавливается принципиальная возможность субъекта РФ использовать подобный метод бюджетного регулирования, а также порядок расчета и перечисления указанных субсидий. Объем субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ, утверждается законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. На основании положений закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования предусматривают в своем бюджете указанные субсидии и обеспечивают их перечисление в бюджет субъекта РФ.
Бюджетный кодекс РФ предусматривает гарантии финансовых прав субъектов РФ, устанавливая, что в случае невыполнения органами местного самоуправления требований регионального законодательства о предоставлении субсидий из местного бюджета бюджету субъекта РФ региональным законом преду-сматривается снижение для данного муниципального образования нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), до уровня, обеспечивающего поступление в бюджет субъекта РФ средств в размере указанной субсидии, а в случае их недостаточности - централизация части доходов от местных налогов в пределах, не превышающих размера указанной субсидии.
Снижение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, нормативно обеспечивается посредством приостановления действия нормы закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год, устанавливающей нормативы федеральных и региональных налогов в целях межбюджетного регулирования.
Перечень форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, остается открытым, поскольку БК РФ допускает наличие иных видов межбюджетных перечислений.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает единственное условие, при соблюдении которого из местных бюджетов выделяются межбюджетные трансферты, и распространяется данное уело- вие только на органы местного самоуправления поселений - получателей бюджетных дотаций или субсидий. Межбюджетные трансферты из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления поселений бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.
В целях реализации принципа адресности и целевого харак-тера использования средств федерального бюджета Счетная палата РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки региональных и муниципальных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета.
Контроль за обоснованным использованием межбюджетных трансфертов, выделенных из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты, осуществляется финансово-контрольными органами субъектов РФ.
Одним из методов бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему.
Межбюджетные трансферты - это средства одного бюджета бюджетной системы, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Основными формами межбюджетных трансфертов являются:
Субвенции
субсидии
Бюджетный кредит -- форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основе.
Бюджетная ссуда -- бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года.
Субвенция -- фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет две особенности. Во-первых, она используется в течение оговоренного срока, при просрочке субвенция подлежит возврату предоставившему ее органу. Во-вторых, ее используют для выполнения конкретных целей
Дотация выдается единовременно и без целевого назначения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.
Субсидия -- бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.
Помимо отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субвенций и субсидий, значительным источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть средств передается из вышестоящего бюджета в нижестоящий.
Субъект Российской Федерации - получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:
ставить государственных служащих, финансируемых за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учётом региональных коэффициентов заработной платы);
предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта Российской Федерации;
предоставлять государственные гарантии субъекта Российской Федерации в размере, превышающем 5 процентов расходов бюджета субъекта Российской Федерации.
Муниципальное образование - получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:
ставить муниципальных служащих, финансируемых за счёт средств местного бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации (с учётом региональных коэффициентов заработной платы);
предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов местного бюджета;
предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5 процентов расходов местного бюджета.
Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекту Российской Федерации, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты.
Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета (ст. 129)
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме:
финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и иных дотаций и субсидий (ст. 131,132 БК РФ);
субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций и иных субвенций;(ст. 133)
финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований, предоставляемой в случаях и в порядке, установленных федеральными законами;
иных безвозмездных и безвозвратных перечислений; бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации
Бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ
В 1994 г. в России был введен новый механизм межбюджетных отношений. Был создан Федеральный фонд поддержки регионов (ФФПР) за счет отчислений части НДС, поступающей в федеральный бюджет. Регионы получают из этого фонда трансферты (перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня из фонда поддержки регионов). Регионы делились на три группы, с выделением нуждающихся и особо нуждающихся регионов.
Органам гос. власти РФ и органам местного самоуправления межбюджетные трансферты выделяются из ФБ в том случае, если указанные органы соблюдают бюджетное законодательство РФ и законодательство о налогах и сборах.
Помимо этого бюджетам субъектов также могут предоставляться бюджетные кредиты из ФБ. Такие кредиты предоставляются только в том случае, если отсутствует просроченная задолженность перед ФБ. Не допускается использование бюджетных кредитов для кредитования юридических лиц. В случае несоблюдения условий предоставления межбюджетных трансфертов Минфин вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций. Из ФБ бюджетам субъектов кредиты могут предоставляться на срок до 1 года, в объеме, утвержденном Фед. Законом «О Фед. Бюджете на очередной финансовый год» этим же законом устанавливается процентная ставка по ним
Если субъект не погасил в установленный срок, предоставленный из ФБ бюджетный кредит, то остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы, пени, погашается, как за счет дотаций из Фед. Фонда фин. поддержки, так и за счет отчислений от Фед. налогов и сборов.
Кроме того предоставляются кредиты на покрытие временных кассовых разрывов. Причиной возникновения временных кассовых разрывов может стать сезонный характер необходимых фин. затрат, либо сезонный характер поступлений из доходных источников. Отличительная особенность данного вида финн. Поддержки в том, что эта форма не используется на стадии формирования бюджета, а только на стадии его исполнения. Срок возврата средств устанавливается соглашением между Минфином и субъектом и не может превышать 6 месяцев в пределах одного фин. года.
При получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объёме, превышающем 50 процентов расходов его консолидированного бюджета, проверка бюджета субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке.
Проверку бюджета субъекта Российской Федерации могут проводить контрольный орган Министерства финансов, Счётная палата Российской Федерации.
Похожие статьи
