О нормативно-подушевом финансировании в сфере образования речь идет уже довольно давно. Финансирование образовательных учреждений дошкольного, основного и среднего общего образования уже в основном осуществляется по такому принципу. Учреждения же высшего профессионального образования находятся в процессе перехода на нормативно-подушевое финансирование.
В рамках реализации комплексных мер по модернизации системы образования в Российской Федерации начиная с 2008 г. осуществлен переход на новую систему оплаты труда педагогических работников и реализуются меры по переходу образовательных учреждений всех без исключения уровней на систему нормативно-подушевого финансирования.
Так, Минобрнауки России Письмом от 13.09.2006 N АФ-213/03 довело до учреждений Модельную методику введения нормативного подушевого финансирования реализации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования (далее - Модельная методика).
Рекомендации по расчету (регионального) финансового норматива на реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях доведены в Письме Минобразования России от 01.12.2008 N 03-2782 (далее - Письмо N 03-2782).
Учреждения же высшего профессионального образования осуществляют переход на нормативно-подушевое финансирование только в настоящее время. Соответствующие нормативно-правовые акты были приняты в 2013 и 2014 гг.:
- Постановление Правительства РФ от 03.06.2013 N 467 "О мерах по осуществлению перехода к нормативно-подушевому финансированию имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования" (далее - Постановление N 467);
- Приказ Минобрнауки России от 02.08.2013 N 638 "Об утверждении методики определения нормативных затрат на оказание государственных услуг по реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего образования по специальностям и направлениям подготовки" (далее - Методика N 638);
- Приказ Минобрнауки России от 26.12.2013 N 1405 "Об утверждении порядка определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества в федеральных государственных образовательных организациях высшего образования, федеральных государственных организациях профессионального образования, федеральных государственных образовательных организациях дополнительного профессионального образования и научных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство образования и науки РФ" (далее - Порядок N 1405).
Определение нормативно-подушевого финансирования
Что собой представляет нормативно-подушевое финансирование? Это финансирование образовательной организации в расчете на одного обучающегося: утвержденный норматив стоимости обучения на одного обучающегося умножается на их количество. Данная мера направлена на повышение эффективности бюджетного финансирования и качества образовательной услуги общего образования в сочетании с недопущением снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений.
Норматив финансового обеспечения образовательных учреждений на одного обучающегося, воспитанника (региональный подушевой норматив финансового обеспечения) - это минимально допустимый объем бюджетных ассигнований, необходимых для реализации в образовательных учреждениях данного региона образовательной программы в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта в расчете на одного обучающегося в год. Он определяется с учетом направленности образовательных программ, форм и профилей обучения, категории обучающихся, вида образовательного учреждения и иных особенностей образовательного процесса, а также затрат рабочего времени педагогических работников образовательных учреждений на урочную и внеурочную деятельность.
Региональный подушевой норматив финансового обеспечения должен учитываться при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением. Осуществление бюджетным и (или) автономным учреждением приносящей доход деятельности не может влечь за собой снижения нормативов финансового обеспечения этого учреждения за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ.
В 2011 - 2012 гг. в рамках реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" бюджетные и автономные учреждения перешли на финансирование в виде субсидий на выполнение государственного задания и субсидий на иные цели. Стоит обратить внимание, что размер предоставляемых субсидий на выполнение государственного задания определяется на основе расчета нормативных затрат на оказание государственных услуг. Он, в свою очередь, связан с расчетом их себестоимости. Порядок осуществления данных расчетов регламентирован целым рядом нормативных документов. Один из них - совместный Приказ Минфина России и Минэкономразвития России N 137н/527 от 29.10.2010, которым утверждены Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений (далее - Методические рекомендации N 137н/527). В силу данного документа нормативные затраты могут определяться:
- отдельно по каждому учреждению;
- в среднем по группе учреждений;
- по группе учреждений с использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности учреждений.
Рассмотрим основные особенности нормативного подушевого финансирования дошкольного, школьного и профессионального образования.
дошкольных образовательных учреждений
В соответствии с Письмом N 03-2782 Методика расчета нормативов финансирования дошкольного образования имеет три уровня - региональный, муниципальный и уровень образовательного учреждения - и содержит порядок расчета нормативов финансирования и поправочных коэффициентов, используемых для доведения средств регионального и местных бюджетов до образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.
Региональный норматив финансирования должен учитывать следующие расходы на год (п. 1.4 Письма N 03-2782):
- оплата труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, отчисления по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и обязательное социальное страхование, а также с учетом оплаты замен, больничных листов, учебных отпусков, компенсаций к отпуску и других выплат;
- расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебно-воспитательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебного оборудования (в том числе учебной мебели), расходных материалов, канцелярских товаров, оплата услуг связи в части расходов, связанных с подключением к Интернету и платой за пользование этой сетью, и др.);
- иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.), за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.
Муниципальный уровень нормативного финансирования (п. 2.2 Письма N 03-2782) является дополнением к региональному уровню. За счет его осуществляются текущие (расходы на питание воспитанников, коммунальные услуги и пр.) и капитальные расходы образовательного учреждения на год. Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования по соответствующим статьям расходов (в том числе нормативы финансирования коммунальных расходов и финансирования прочих расходов).
Следует обратить внимание, что при расчете данных нормативов не могут учитываться расходы:
- на капитальный ремонт, которые финансируются за пределами норматива в соответствии с планом капитального ремонта;
- на уплату налогов в бюджет (в том числе на землю, на имущество), так как они финансируются исходя из налогооблагаемой базы с учетом льгот, если таковые у образовательного учреждения имеются.
Согласно п. 2.4 Письма N 03-2782 при определении общего объема средств, выделяемых каждому муниципальному образовательному учреждению, могут вводиться поправочные коэффициенты, учитывающие объективные условия осуществляемой деятельности.
Уровень образовательного учреждения. На данном уровне реализуется принцип нормативного подушевого финансирования непосредственно в образовательном учреждении. Он заключается в самостоятельности учреждения при определении доли расходов в общем объеме средств на оплату труда работников и расходов на обеспечение воспитательно-образовательного процесса, а также при определении конкретных направлений материально-технического обеспечения и оснащения воспитательно-образовательного процесса и обеспечения функционирования учреждения (п. 3.1 Письма N 03-2782). Объем выделенных учреждению средств оно самостоятельно распределяет по статьям расходов.
Учредителям дошкольных образовательных организаций при разработке методики расчета нормативов затрат, используемых при определении объемов финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание услуг, следует руководствоваться Методикой расчета нормативов затрат на оказание услуги по обеспечению организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в государственных (муниципальных) образовательных организациях, а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных (муниципальных) образовательных организациях. Она приведена в Письме Минобрнауки России от 01.10.2013 N 08-1408.
Нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений
Нормативно-подушевое финансирование образовательных учреждений, реализующих образовательные программы основного и среднего общего образования, осуществляется в соответствии с Модельной методикой. Она также имеет три уровня расчета нормативов:
- региональный;
- муниципальный;
- уровень образовательного учреждения.
На данных уровнях реализуются те же принципы и порядок осуществления расчетов финансового обеспечения общеобразовательных учреждений, что и для рассмотренных нами выше дошкольных образовательных учреждений.
Нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования
Расчет нормативных затрат на оказание государственных услуг по уровням профессиональной подготовки до настоящего времени осуществлялся в соответствии с Порядком определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений профессионального образования, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Минобрнауки, утвержденным Приказом Минобрнауки России от 27.06.2011 N 2070 (далее - Порядок N 2070).
Во исполнение положений Постановления N 467 Минобрнауки России разработаны Методика N 638 и Порядок N 1405. В связи с разработкой и принятием Порядка N 1405 Порядок N 2070 утрачивает силу.
Переход на нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования поможет поставить их в относительно равные финансовые условия. В рамках данного процесса необходимо оптимизировать численность преподавателей и студентов. Для этого необходимо перейти от действующих соотношений численности преподавателей и студентов, установленных нормативными актами для отдельных образовательных учреждений, к такому соотношению, которое определено по специальностям и направлениям подготовки.
Методикой N 638 установлены правила и порядок расчета нормативных затрат, понятийный аппарат, а также полномочия органов исполнительной власти (государственных органов) в части определения нормативных затрат. Она разработана с целью методического обеспечения перехода к нормативно-подушевому финансированию основных профессиональных образовательных программ высшего образования и должна учитываться учредителями при формировании государственных заданий учреждениям.
Согласно п. 6 Методики N 638 базовые нормативные затраты на оказание государственной услуги по специальностям и направлениям подготовки включают в себя нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды.
В составе нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, учитываются следующие расходы (п. 7 Методики N 638):
- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда профессорско-преподавательского состава;
- на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания соответствующей государственной услуги;
- на приобретение учебной литературы, периодических изданий, издательских и полиграфических услуг, электронных изданий, непосредственно связанных с оказанием услуги;
- на приобретение транспортных услуг, в том числе расходы на проезд профессорско-преподавательского состава до места прохождения повышения квалификации и обратно, расходы на проезд до места прохождения практики и обратно для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих педагогических работников;
- на организацию учебной и производственной практики, в том числе затраты на проживание и оплату суточных для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих преподавателей, с учетом затрат на проведение медицинского осмотра;
- на повышение квалификации профессорско-преподавательского состава, включая затраты на суточные и расходы на проживание профессорско-преподавательского состава на время повышения квалификации.
В составе нормативных затрат на общехозяйственные нужды учитываются следующие расходы (п. 8 Методики N 638):
- на коммунальные услуги, в том числе затраты на холодное и горячее водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и котельно-печное топливо, рассчитанные с учетом п. 21 Методических рекомендаций N 137н/527;
- на содержание объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества, эксплуатируемого в процессе оказания государственной услуги, закрепленного за образовательной организацией учредителем или приобретенного образовательной организаций за счет средств, выделенных ей на это учредителем, в том числе затраты на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации;
- на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников образовательной организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги (административно-хозяйственного, учебно-вспомогательного персонала и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции);
- на организацию культурно-массовой, физкультурной, спортивной и оздоровительной работы со студентами;
- на приобретение основных средств стоимостью до 3000 руб. включительно за единицу.
В соответствии с п. 9 Методики N 638 базовые нормативные затраты определяются по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки. Стоимостные группы формируются на основе следующих параметров (п. 10 Методики N 638):
- использование лабораторного оборудования и степень его сложности;
- соотношение численности преподавателей и студентов очной формы обучения по специальностям и направлениям подготовки;
- приоритеты государственной политики в сфере высшего образования, установленные актами Президента РФ и Правительства РФ.
Перечень стоимостных групп специальностей и направлений подготовки формируется на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов с учетом экспертных оценок и приоритетов государственной политики в сфере высшего образования на текущий момент времени (п. 11 Методики N 638).
Для стоимостной группы специальностей и направлений подготовки, предусматривающей минимальный размер базовых нормативных затрат, их значения рассчитываются на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов, утвержденных нормативов, санитарных норм и правил. При их отсутствии расчет производится экспертным методом с учетом объема средств федерального бюджета, предусмотренного на указанные цели сводной бюджетной росписью федерального бюджета и бюджетной росписью главных распорядителей средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период (п. 12 Методики N 638).
Базовые нормативные затраты в отношении стоимостных групп специальностей и направлений подготовки определяются путем увеличения отдельных составляющих базовых нормативных затрат в зависимости от параметров формирования стоимостной группы специальностей и направлений подготовки (п. 13 Методики N 638).
К отдельным составляющим базовых нормативных затрат применяются корректирующие коэффициенты, отражающие особенности реализации образовательных программ по специальностям и направлениям подготовки и/или объективные характеристики групп образовательных организаций, которые оказывают влияние на величину составляющих нормативных затрат, а также отражающие корректировку затрат по формам обучения, формам реализации образовательных программ, по используемым образовательным технологиям.
Согласно Приложению к Методике N 638 к таким объективным характеристикам групп образовательных учреждений, оказывающим влияние на величину составляющих нормативных затрат, относятся:
- географическое положение образовательной организации;
- право организации самостоятельно устанавливать образовательные стандарты реализации профессиональных образовательных программ высшего образования;
- индивидуально установленные для образовательных организаций соотношения численности преподавателей и студентов очной формы обучения;
- статус особо ценного объекта культурного наследия народов РФ;
- специализация организации по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования в отношении студентов с ограниченными возможностями здоровья.
Мы рассмотрели порядок реализации принципов нормативно-подушевого финансирования в образовательных учреждениях. Основная задача реализации такого принципа - поставить все образовательные организации в примерно равные условия финансового обеспечения. В статье приведены нормативные документы и их основные положения, в соответствии с которыми учредители учреждений производят расчеты нормативных затрат на оказание того или иного вида государственных услуг в сфере образования и определяют их стоимость. Учреждения, ознакомившись с данными документами, смогут понять, как и почему им выделяется определенный объем финансирования и от чего он зависит.
Внедрение нормативной подушевой бюджетной технологии финансирования полностью подтвердило основные положения новой модели финансирования школ:
· нормативное бюджетное финансирование
в расчете на одного ученика гарантирует равенство оплаты образовательной услуги из бюджета для всех детей, независимо от социального и экономического положения их семей. Бюджет платит за их образование поровну, поскольку все дети - граждане России;
· нормативно-бюджетное финансирование представляет собой специфический подход
к созданию модели распределения ресурсов, которая обеспечивает соответствие количества выделяемых школе средств возможностям бюджета для обеспечения должного качества пре доставляемых каждому ученику образовательных услуг;
· объемы бюджетного финансирования зависят от особенностей образовательных программ,
типа и вида образовательных учреждений и специфики контингента учащихся
Основная проблема при переходе на нормативную модель финансирования заключается в разработке оптимальной схемы, которая в полной мере соответствует критериям эффективности и результативности.
Модель финансирования, ориентированная на управление результатами, основана на прямой взаимосвязи «средства - результат» даже на уровне получателей бюджетных средств. По этой модели финансирования выделяются средства в рамках программно-целевого метода. Результатом в данном случае становится достижение конкретной цели, ради которой денежные средства были выделены.
Вместе с тем увеличение бюджетного финансирования даст эффект, только если будет сопровождаться институциональными реформами. Рост финансирования без структурных реформ может дать даже отрицательные результаты, поскольку будет способствовать консервации старой системы и подавлять новые формы организации и финансирования образования. Поэтому рост бюджетных расходов должен сопровождаться выработкой чётких критериев оценки эффективности бюджетных затрат, а также развитием финансовых инструментов, которые позволят в новой ситуации обеспечить доступность образования для различных групп населения.
Одним из важнейших результатов внедрения нормативной модели финансирования школ стала действующая законодательная база, которая определяет ответственность различных уровней власти за ресурсное обеспечение образовательного процесса в рамках реализации государственных образовательных стандартов.
Проблема повышения эффективности бюджетных расходов на общее образование остро стоит не только перед местными органами власти, которые, как правило, являются учредителями школ и финансируют их из своих бюджетов, но также и перед органами власти субъектов РФ, которые с 1 января 2005 года несут ответственность за полномочия по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года относит к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесённых к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.
Обязанность финансово обеспечивать учебный процесс в муниципальных школах возлагается на субъекты РФ согласно статье 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» № 123-ФЗ от 7 июля 2003 г. Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г.
Полномочия по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования осуществляются органами государственной власти субъектов РФ при передаче местным бюджетам субвенций, рассчитанных по нормативам, установленным законами субъекта РФ. Эти субвенции включаются в состав регионального фонда компенсаций и, согласно Бюджетному кодексу РФ, должны распределяться пропорционально численности потребителей соответствующих бюджетных услуг с учётом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг. Соответствующая методика должна утверждаться законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.
В рамках реализации проекта «Реформа системы образования» при активном участии руководства и специалистов Министерства образования и науки РФ были подготовлены Методические рекомендации по расчёту и внедрению нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. В регионы было направлено рекомендательное письмо совместно от Министерства финансов РФ и Министерства образования и науки РФ, содержащее согласованные Методические рекомендации по расчёту образовательных субвенций. Министерство образования и науки РФ направило в регионы (приложением к Письму №АФ-213/03 от 13.09.2006 г. «О подготовке и направлениях вариантов модельных методик») «Методику формирования расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования на основе принципа нормативного подушевого финансирования».
Эти законодательные акты и методические рекомендации федерального уровня составили единую методологическую базу внедрения на региональном и муниципальном уровнях технологии нормативного подушевого финансирования школ, но не решали главной проблемы: как и в каком объёме конкретная школа получит финансовое обеспечение за выполнение функций по предоставлению учащимся образовательных услуг.
Поставленная задача, в соответствии с вышеперечисленными законодательными актами, была отнесена к ответственности двух уровней власти:
Региональный - финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего и дошкольного образования в школы должно идти путём выделения целевых субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования. Законодательство субъекта РФ, предусматривающее предоставление местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций, должно содержать порядок расчёта нормативов для определения общего объёма субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований.
Муниципальный - обеспечить целевой характер использования образовательных субвенций и финансовое обеспечение расходов по содержанию и эксплуатации собственности (основных фондов) школ.
В регионах, внедряющих нормативную модель финансирования, формируется законодательная и методическая база, которая имеет как общие положения, так и чёткие региональные отличия, обусловленные географическими, демографическими, экономическими и иными условиями и проводимой в регионе образовательной политикой. Часть этих документов представлена на сайте «Москва - регион-консультант» http://mos-соns.ru и на сайте «Мониторинг системы образования и обсуждения нацпроекта» http://kpmo.ru.
К общим положениям разработанных в регионах документов можно отнести следующее:
При разработке нормативов подушевого финансирования учитываются два основных методологических принципа планирования и обоснования бюджетных ассигнований:
> формирование на основе расходных обязательств;
> реалистичность и достоверность расчётов значений нормативов;
В рамках перехода к нормативно-подушевому финансированию формируются региональные субвенции муниципалитетам на основе подушевого норматива;
Средства по нормативу доводятся до школ с учётом числа учащихся;
При разработке методологии расчёта нормативно-подушевого финансирования учитывают, какое количество финансовых ресурсов направить непосредственно в распоряжение школ; каким образом распределить выделенные ресурсы непосредственно между школами.
В модели финансирования необходимо использовать различные составляющие, каждая из которых преследует отдельную цель. Анализ существующих документов позволил выделить основные компоненты модели: базовое финансирование в расчёте на одного учащегося (стандартная образовательная услуга), углублённые программы и дополнительные потребности в обучении (поправочные коэффициенты) и особенности малокомплектных школ (финансирование по потребности реализации образовательной программы).
Действующие методики нормативного бюджетного финансирования определяют:
Порядок планирования и формирования бюджета образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удорожания;
Порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределение их на подушевой основе.
Такой подход учитывает вводимые законодательством разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализации этих полномочий. Этот механизм стимулирует школы к привлечению учащихся, а значит, к росту качества предоставляемых образовательных услуг; кроме того, он станет стимулом более эффективного расходования получаемых средств при условии финансовой самостоятельности школы.
Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе направлены на:
Определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалитета с использованием подушевых нормативов;
Выделение финансовых ресурсов школе в объёме, определённом по нормативу и числу учащихся на основе бюджетной сметы;
Усиление экономической самостоятельности и автономии школы.
При этом нормативно-подушевой принцип используется на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: региональном, муниципальном и уровне школы.
На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, которые должны рассчитываться с применением подушевых нормативов. На муниципальном уровне должны использоваться нормативы (региональные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюджетные сметы школ на тех же принципах.
При формировании бюджетной сметы за счёт нормативно-подушевого финансирования используются только два показателя:
Норматив на одного ученика, соответствующий типу программы и ступени обучения;
Число учащихся по этим программам.
Финансовые ресурсы с одного уровня бюджетной системы доводятся до другого, вплоть до школы, исключительно по этим двум показателям.
Переход на нормативное подушевое финансирование способствует более эффективному распределению ограниченных бюджетных ресурсов. На региональном уровне задаются общие правила распределения бюджетных средств через образовательную субвенцию. То, насколько чёткими будут эти правила, важно для местного уровня и уровня школы, которые должны обеспечить целевое использование бюджетных средств, переданных в виде субвенции. Поэтому порядок и способ определения нормативных затрат важны для доведения субвенции до каждого образовательного учреждения. Этих чётких правил Федерация субъектам не предоставила. В результате этого большинство субъектов РФ оперирует средними удельными расходами на ребёнка в части расходов, входящих в состав субвенции (оплата труда с начислениями, прочие текущие учебные расходы), что ухудшает финансовое состояние образовательной отрасли в результате неэффективного распределения ресурсов: при «равном» финансировании (аналог «средней температуре по палате») предоставляется «неравная» образовательная услуга.
Муниципальные школы должны финансироваться в соответствии с нормативами субъекта РФ, и чёткая детализация в региональной методике функций поправочных коэффициентов, выделение в отдельный блок расходов на мало-комплектные школы, в также использование коэффициентов адаптации позволяют превратить муниципальные нормативы финансирования в действенный механизм эффективного распределения средств между школами, а не инструмент регулирования межбюджетных отношений.
Для муниципального уровня важно то, насколько точно особенности контингента и сети данного муниципалитета будут учтены при расчёте норматива и при определении образовательной субвенции. В регионах при введении образовательных субвенций последние рассчитывались, как правило, как среднее значение бюджетной потребности на потребителя бюджетной услуги по муниципалитету, умноженное на среднее число потребителей. При таком «усреднённом» расчёте существует вполне объективная опасность, что будет уменьшено финансирование школы, и в ряде областей это произошло по нескольким причинам. Методика расчёта нормативов должна быть лишена этих недостатков, так как норматив должен рассчитываться детально, на одного ученика по ступеням обучения и по программам (обычные, углублённые и коррекционные).
Применяемые в регионах РФ методики расчёта нормативов подушевого финансирования призваны решить две основные задачи вариативного распределения ресурсов:
Равное финансирование бюджетополучателей со сходными потребностями;
Применение поправочных коэффициентов финансирования по мере дифференциации получателей бюджетных средств.
Сложившуюся в большинстве регионов практику расчёта субвенции местным бюджетам по нормативу на одного ученика представляет следующий алгоритм: в соответствии с региональным законом определяются нормативы подушевого финансирования с учётом типов и видов основных общеобразовательных программ, ступеней обучения; детально учитываются особенности образовательного процесса (наличие кружков, групп продлённого дня, деление класса на подгруппы, обучение на дому, в учреждениях здравоохранения). Учитывается место расположения школ - городская, сельская местность, посёлки городского типа. Принципом введения удорожающих коэффициентов является учёт объективных факторов, на которые не может воздействовать образовательная система.
Формализованный расчёт норматива бюджетного финансирования, основанный на выполнении стандартной образовательной программы и использующий коэффициенты удорожания по различным программам сверх уровня образовательного стандарта, даёт директору возможность определять объём своих финансовых ресурсов на долговременной основе, исходя из планируемого контингента детей. Определение бюджета школы на основе двух параметров: числа учащихся и норматива бюджетных расходов на одного ученика - позволяет директору самостоятельно формировать смету и определять направления расходования средств.
При подушевом финансировании школы получили дополнительный стимул создавать комфортные условия для каждого ученика, помочь ему максимально раскрыть, реализовать и повысить свой потенциал. У старшеклассников появляется больше возможностей выбирать учебные предметы и уровень сложности обучения, а также вместе с получением общего образования начать осваивать востребованные профессии, определять своё будущее. На это же направлены принятые в прошлом году законы об обязательности общего образования и о новой структуре образовательного стандарта.
Нормативно - бюджетное финансирование представляет собой попытку определить сопоставимость расходов на образователь ные услуги учащимся каждого уровня об" разования, дифференциацию образователь ных программ и количество необходимых ресурсов (в рамках существующего бюджетного ограничения), чтобы при этом максимально учесть возможности вариативного (конкурсного) распределения ресурсов.
Функция вариативного распределения ресурсов может использоваться с целью управления, так как выделение дополнительных ресурсов детям с особенными и более «дорогостоящими» потребностями в образовании создаёт для школ стимул набирать таких учеников и предоставлять им возможности получить глубокие знания.
С нашей точки зрения, необходимо выделить два основных показателя нормативного бюджетного финансирования: результативность и эффективность.
Результативность деятельности школы оценивается исходя из степени достижения поставленных целей. В образовательной сфере для учёта этого критерия требуется, чтобы подушевое финансирование покрывало затраты ресурсов, необходимые для обеспечения соответствующего качества образования. Таким образом, для достижения результативности школы должны совершенствовать образовательные технологии и стремиться связать использование этих технологий с размерами финансовых ресурсов.
Для определения эффективности деятельности школы недостаточно знать, что результат получен. Важно дать оценку эффективности полученного результата. Оценка эффективности предполагает, по своей сути, наличие базы сравнимых экономических показателей (плановых показателей с фактическими, одной школы с другой), а также регламентированной базы формирования затратности единицы продукции, работ (услуг). Экономическая эффективность достигается благодаря умелому управлению затратами для получения максимального результата. Этот критерий при нормативно-бюджетном финансировании образования должен использоваться при формировании бюджетной сметы расходов школы и стимулировать руководителей школ повышать эффективность использования ресурсов. Если школа своими действиями может влиять на величину дополнительных источников финансирования, использование средств стимулирующего фонда, значит формируются условия для положительной динамики показателей экономической эффективности. И в то же время если финансировать расходы на коммунальные услуги исходя из количества, потреблённого в предыдущем году (а школа получила средства на установку водо- и теплосчётчиков, замену оконных рам), то школы не будут стремиться экономить электроэнергию.
Опыт реализации модели нормативного финансирования в регионах показал, что этот инструмент организационно-финансового механизма системы образования не даёт должного эффекта, если не используется в едином блоке с другими инструментами - оптимизацией сети образовательных учреждений, формированием финансово-экономической самостоятельности получателей бюджетных средств, повышением менеджерской и финансово-экономической квалификации руководящих кадров системы образования. При отсутствии комплексного механизма школы вряд ли смогут почувствовать, что норматив финансирования есть инструмент оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов. До тех пор, пока финансируется сеть школ, а не расходы на реализацию образовательной программы в расчёте на каждого ученика, руководители органов управления образованием, директора школ будут постоянно ощущать нехватку средств.
Нормативное подушевое финансирование должно стать инструментом управления процессом оптимизации сети школ, разработки и реализации региональных и муниципальных программ её реструктуризации. Классы и школы в большей мере комплектуются за счёт административного фактора: чиновники контролируют комплектование, штатное расписание и его обоснованность. Реструктуризация ни в коем случае не подразумевает, что те школы, которые в норматив не укладываются, должны быть немедленно закрыты - это приведёт к снижению доступности образования, что недопустимо. Проводя в жизнь программы реструктуризации сети школ, следует ориентироваться не только на экономические выгоды (хотя это важный фактор), но прежде всего на социальные и педагогические: именно они должны быть приоритетами в образовательной политике региона и муниципалитета.
В подтверждение изложенных положений можно привести пример из практики г. Саратова: на основе мониторинга финансового состояния образовательных школ города в районных отделах образования составили планы оптимизации школ, где недостаточно средств на оплату труда. В городском комитете по образованию составили сводный план оптимизации школ: он включает предложения по покрытию недостатка средств по каждой школе. Например, в Октябрьском районе Саратова в школе № 18 запланировано слияние двух классов в параллели девятых классов и двух в параллели одиннадцатых классов. В результате школа получит дополнительные средства в размере 133,4 тыс. руб. В Заводском районе школу № 16 предлагается реорганизовать в кадетскую школу, за счёт чего предполагается увеличить контингент учащихся и наполняемость классов.
Ресурсная поддержка позитивных изменений в сети школ позволила уже в первый год национального проекта в ряде регионов достичь существенных позитивных изменений в наполняемости школ и классов - (увеличения на 10-20% при сохранении норм предельной наполняемости).
Для эволюционного приспособления сложившейся муниципальной сети школ федеральной модельной методикой рекомендован адаптационный период, позволяющий осуществить «мягкий» переход на технологию «деньги следуют за учеником». Такой переход предусматривает, что при назначении субвенции по каждому муниципальному образованию выравниваются («сглаживаются») рассчитанные объёмы субвенций в рамках допустимых отклонений от базовых расходов, исчисленных традиционным методом (т.е. по сметам от достигнутого в предыдущем году уровня расходов). «Коридор» отклонении составил не более 5%. И в региональных методиках при расчёте субвенций конкретным муниципалитетам используется корректирующий (поправочный) коэффициент, который позволяет восполнить недостаток средств, вызванный объективными причинами.
Кроме того, «мягкий» переход предусматривает учёт объективных демографических факторов: в стране практически каждая десятая школа малокомплектная и, в соответствии с положениями Федерального закона «Об образовании», эти школы финансируются не по нормативу, а исходя из необходимости финансового обеспечения образовательной программы в данной школе. В регионах используют различные модели финансирования малокомплектных школ, наиболее эффективной можно признать практику Московской области. В соответствии со статьёй 2 Закона «О финансовом обеспечении реализации основных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных учреждениях в Московской области за счёт средств бюджета Московской области» расходы «на финансирование малокомплектных сельских школ и рассматриваемых в качестве таковых муниципальных общеобразовательных учреждений рассчитываются вне зависимости от численности учащихся, согласно штатной численности текущего года в соответствии с основными общеобразовательными программами» (статья 5 этого закона определяет порядок отнесения школ к малокомплектным).
Отличительная черта модели нормативно-бюджетного финансирования заключается в том, что при выделении финансовых ресурсов к каждому образовательному учреждению применяется ряд согласованных объективных критериев, которые и определяют размер предоставляемых средств.
Нормативно-бюджетное финансирование образования можно рассматривать как своего рода контракт, который заключает бюджет со школой. Согласно контракту, школы получают определённые суммы за оказание образовательных услуг учащимся и за предоставление им возможности добиться желаемых результатов. Схема финансирования и условия контракта, содержащие требования к школам и порядок его исполнения, представляют собой переменные величины, которые изменяются в зависимости от типа системы образования. Они могут варьироваться от строгого механизма распределения ресурсов, подкреплённого ясным соглашением, до более гибкой схемы, при отсутствии явных контрактов между государством и школой (негосударственным образовательным учреждением).
При разработке новой модели образования перед нами встаёт задача: приспособить нормативную модель финансирования к конкретным условиям, учитывая, что нет единой формулы, которая бы максимально учитывала все положения новой модели. Каждую модель следует анализировать с точки зрения достижения поставленных целей и относительной важности отдельных критериев оценки.
Тема 5. Финансовое обеспечение деятельности учреждений культуры, искусства,
Перевод бюджетного финансирования образования на нормативную основу является одним из приоритетных, если не „ самым приоритетным" направлением модернизации образования. В рамках формирования эффективных экономических отношений в образовании Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. предусмотрены следующие мероприятия:
Введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса;
Разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и, в перспективе, среднего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ.
Следует отметить, что задача перехода к нормативному бюджетному финансированию образования ставилась и раньше. Еще в 1989 г. при введении в практику уже упоминавшихся новых условий хозяйствования предусматривался перевод финансирования образования на долговременные стабильные нормативы . Вопросы разработки нормативов финансирования для планирования финансирования постоянно были в центре внимания и органов управления образованием, и исследователей. Но нормативы не были разработаны и внедрены в практику.
Нормативный подход к организации финансирования образования был заложен в Законе «Об образовании». Финансирование федеральных государственных образовательных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществляться на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъектов Российской Федерации. Данные нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся 3 .
3 В настоящее время нет общепринятого критерия отнесения образовательных учреждений к категории малокомплектных.
Переход к нормативному финансированию предусматривался в документах и материалах по реформированию и модернизации экономических отношений в сфере образования:
Проектом „ Реформа образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа" предусматривался переход к нормативному финансированию и ресурсному обеспечению образования;
Государственным советом в 2001 г. при формировании эффективных экономических отношений в образовании была поставлена задача ввести нормативное бюджетное финансирование общего среднего и начального профессионально образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса;
Планом действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2010 гг. в рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования предусматривался переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения;
Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010 годы в рамках внедрения новых моделей финансирования образовательных организаций всех уровней образования предусматривается введение нормативного подушевого финансирования;
На заседании Государственного совета 24 марта 2006 г., посвященного проблемам образования, была в очередной раз подчеркнута необходимость формирования новых управленческих технологий и финансовых механизмов, более активного внедрения нормативно-подушевого финансирования. Откуда же такое стремление к финансовому инструменту, не получившему широкой практической апробации? Все дело, с моей точки зрения, в оценках нормативного финансирования.
Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансированием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нормативный метод определения объемов финансирования образовательных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможностями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанных с оказанием образовательных услуг, нормативное финансирование является способом оптимизации деятельности системы образования.
К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, существенное снижение влияния субъективных факторов при распределении финансовых ресурсов, повышение самостоятельности образовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.
Подытоживая оценки преимуществ нормативного финансирования образования, можно представить их в виде некоторого перечня. Нормативное финансирование:
Является средством для выравнивания условий доступа молодежи к обеспеченному государственным финансированием образованию - обучение каждого учащегося обеспечивается из бюджета одинаковой суммой средств;
Повышает обоснованность и планируемость финансирования образовательных учреждений из бюджета - величина норматива обосновывается на стадии ее разработки, а планирование объемов финансирования образовательных учреждений становится в значительной степени технической процедурой;
Рассматривается как гарантия того, что соответствующие денежные средства в образовательное учреждение придут, а их объем будет определяться численностью учащихся и стабильными нормативами, а не административными решениями;
Должно стать также основой бюджетной политики, поскольку нормативы финансирования нужно выполнять не только на стадии исполнения бюджета, но и при его формировании;
Должно повышать активность образовательных учреждений в повышении эффективности использования бюджетных средств;
Является фактором оптимизации сети образовательных учреждений, развития элементов конкуренции между ними и т. д.
Несмотря на поставленные еще в 1992 г. задачи и положительные оценки нормативного подушевого финансирования, широкого распространения этот инструмент пока не получил. На основе подушевых нормативов финансируются общеобразовательные учреждения в Чувашской Республике, Самарской и Ярославской областях. Идет работа по переходу на нормативное финансирование в Санкт-Петербурге. Работа в этом направлении осуществляется и в других регионах. Нормативы используются в процессе определения сумм, перечисляемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований для финансирования образования.
Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его преимуществ перед сметным финансированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидаемых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше критикуемого действующего порядка финансирования.
Кроме того, в ряде случаев положительные оценки нормативного подушевого финансирования на практике подтверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, поскольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного
места для свободы маневра средствами. Несмотря на сокращение численности персонала за период с 1997 по 2003 г., реальная заработная плата учителей снизилась, а общая сумма расходов на образование увеличилась лишь на 6%. За этот же период доля финансовых поступлений из регионального бюджета сократилась и возросла доля муниципального и внебюджетного финансирования. Кроме того, как показали собственные исследования автора, в Самарской области нормативное финансирование в полном смысле этого слова не применялось. Существовало множество нормативов, различающихся по величине не только по районам области, но и по отдельным образовательным учреждениям. В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность персонала сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансирования, уже наметились процессы упразднения классов для отстающих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству.
В качестве последствия нормативного финансирования отмечается также существенное изменение финансового положения образовательных учреждений. Результаты такого изменения оцениваются неоднозначно.
Следует учитывать и то обстоятельство, что нормативное финансирование порождает ряд проблем, о которых говорят обычно гораздо менее охотно. Отсутствие ясного понимания этих проблем и их последствий препятствуют широкому применению нормативного финансирования в образовании.
Нормативное финансирование используется в качестве средства для решения двух основных задач.
1. Обеспечение некоторого гарантированного уровня финансирования единичного объекта (о выборе объекта несколько ниже), исходя из установленных параметров его функционирования и удовлетворения обоснованной потребности объекта в финансовых ресурсах, при которой этот объект нормально функционирует, т.е. решает возложенные на него задачи. 2. Создание нормативной базы нормального, „равноправного", „рационального" (определения можно продолжить) распределения имеющихся финансовых ресурсов между объектами финансирования в том случае, если объем этих ресурсов меньше расчетной (или обоснованной) потребности в них. Следует заметить, что это обычное состояние финансирования образования, причем не только образования и не только для российских условий.
Уровень обеспечения образования общественными ресурсами исследователи характеризуют в первую очередь долей расходов на образование в процентах к ВВП, рассматривая его как своего рода гарантию определенного уровня финансового обеспечения функционирования системы образования. Отсюда появляются разного рода предложения об установлении в качестве норматива расходов на образование в виде процента к ВВП, национальному доходу, расходной части бюджета и т. п. Не имея под собой реальной расчетной базы, эти соотношения отражают, как правило, оценки сложившегося состояния финансирования образования и стремление:
Обеспечить его увеличение вместе с ростом ВВП через введение простого и понятного (хотя бы и не слишком обоснованного) алгоритма расчета объема финансирования образования от чего-то большого и прочного.
Кроме того, такой подход позволяет проводить сравнения в области расходов на образование между странами, хотя, с моей точки зрения, обоснованность таких сравнений представляется сомнительной. В редакции Закона „ Об образовании" 1992 г. , например, было установлено, что государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее десяти процентов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей бюджетов всех уровней. Это положение в части размеров финансирования образования ни разу не было выполнено, а с 1 января 2005 г. было признано утратившим силу. Разрабатывались предложения об установлении нормативов финансирования образования по отношению к расходной части бюджетов. Для высшего профессионального образования, например, была даже установлена такая доля в размере 3,5% расходной части федерального бюджета, но в период бюджетного дефицита эта норма не выполнялась, а аналогичные предложения для других уровней образования реализации не получили.
Несмотря на то, что установленные законодательством государственные гарантии финансирования образования не исполнялись, их наличие было существенно важным фактором не только для политических действий в процессе формирования бюджетов, но и серьезным стимулом для разработки различных вариантов их реализации. Установленные соотношения закладывались в расчеты различных вариантов моделей реформирования и модернизации образования.
Введение нормативов финансирования, пусть даже и не обеспеченных реальным финансированием, создавало базу для распределения средств между объектами финансирования. Чем выше степень обоснованности норматива, что обычно понимается как учет большего числа характеристик единичного объекта финансирования, тем меньше вопросов может возникнуть при распределении средств пропорционально этому нормативу. Распределение ограниченных ресурсов пропорционально нормативу создает кроме того видимость последовательного приближения к удовлетворению потребности в них.
Важнейшим фактором создания системы нормативного финансирования или нормативного распределения финансовых ресурсов является правильный выбор единичного объекта финансирования. Для системы образования основными единичными объектами финансирования могут выступать либо учащийся (группа учащихся - класс-комплект), либо образовательное учреждение. Следует отметить, что с недавнего времени в качестве возможной единицы нормирования начали рассматривать отдельную образовательную программу и даже отдельную образовательную услугу. Поскольку это пока еще только постановка, то рассматривать эти варианты нормирования не будем. Каждый такой объект с точки зрения финансирования имеет как положительные, так и отрицательные стороны.
Выбор учащегося в качестве единичного объекта финансирования позволяет:
Четко установить степень обеспечения государством конституционных гарантий граждан на получение образования. Каждый учащийся и его семья будут знать, сколько денег государство обязано потратить на его обучение, и норматив становится своего рода иллюстрацией равнодоступности образования;
Предложить образовательному учреждению алгоритм определения объема финансирования в зависимости только от одного параметра - численности учащихся и планировать расходы, исходя из этого объема;
Инициировать процессы оптимизации размеров образовательных учреждений и, как следствие, сети образовательных учреждений 4 .
4 Процессы оптимизации, как и процессы конкуренции за учащегося, нельзя оценивать однозначно. Возможны различные варианты последствий для системы образования от инициирования этих процессов. Оценивать эти последствия только с точки зрения экономии бюджетных средств и повышения эффективности их использования представляется недостаточно обоснованным, поскольку не учитывается социально-культурный аспект существующей сети образовательных учреждений, особенно сельских школ.
Подушевой норматив финансирования обладает и рядом отрицательных характеристик и последствий введения.
Норматив не может и не должен учитывать все особенности уже сложившейся сети образовательных учреждений и их материальной базы, все факторы, характеризующие особенности реализации образовательного процесса в отдельных образовательных учреждениях одного типа и уровня образования. Это неизбежно приведет к усреднению норматива и изменению финансового положения образовательных учреждений. Изменение будет тем большим, чем
сильнее величина средних затрат на обучение одного учащегося в учреждении будет отклоняться от норматива, что отмечается в ряде исследований. Для сокращения последствий такого рода потребуется введение дополнительных поправочных коэффициентов или других изменений, что сильно исказит систему нормативного финансирования. В частности, в регионах при использовании нормативного финансирования общеобразовательных школ применяются коэффициенты, учитывающие следующие факторы:
Различия в местоположении образовательных учреждений (городские и сельские районы);
Различия в размере школ;
Различия в типе образования (профессиональное, общее);
Реализация специальных программ обучения для детей с ограниченными возможностями;
Предоставление домашнего обучения;
Проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам;
Проведения программ „ семейного образования".
Расчет таких поправочных коэффициентов базируется на определении дополнительных потребностей в средствах отдельных образовательных учреждений в связи с действием указанных факторов. По своему содержанию применение коэффициентов вплотную приближает определение объема финансирования к действующему порядку планирования затрат в образовательных учреждениях по статьям сметы и повышает степень индивидуализации нормативов.
Подушевой норматив может ограничить территориальную или внутрисистемную мобильность учащихся, поскольку будет различаться по регионам и даже внутри одного региона. Переход учащегося из одного учебного заведения в другое, отличающееся нормативом финансирования, будет затруднен в связи с необходимостью соответствующего переноса средств, особенно если это касается перемещения средств из одного бюджета в другой. В рамках действующего бюджетного процесса эта проблема не решена. Следовательно, ожидания относительно конкуренции между учебными заведениями за учащегося могут оказаться сильно преувеличенными в связи с действием данного фактора.
Процессы, которые могут быть порождены нормативом данного типа, пока нельзя однозначно интерпретировать как положительные или хотя бы неотрицательные. По некоторым оценкам, запуск конкурентных механизмов внутри системы и, как результат, стихийная реструктуризация сети образовательных учреждений вплоть до ликвидации отдельных учреждений может привести к непредсказуемым последствиям. Возможный результат - сокращение доступа молодежи к качественному образованию. Стремление образовательных учреждений к сокращению затрат на образовательный процесс может привести к вымыванию из него высокозатратных программ, снижению качества обучения по ним и т. п., что также не может расцениваться как результат положительный.
Наличие положительных и отрицательных черт в подушевом финансировании образования требует более детального исследования практического опыта и оценок. Ведь, несмотря на справедливую критику действующего порядка бюджетного финансирования образовательных учреждений, он обладает рядом существенных положительных черт, среди которых можно отметить:
Возможность учесть всю имеющуюся сеть образовательных учреждений, численность учащихся и сложившуюся в них материально-техническую базу, т. к., очевидно, все эти характеристики закладываются в расчет бюджетного финансирования;
Учет территориального расположения каждого образовательного учреждения;
Возможность сохранения за учредителем элемента регулирования, контроля и управления процессами изменения сети, характеристик отдельного образовательного учреждения, введения в этот процесс неких целевых установок, например через реализацию целевых программ, и отдельных проектов.
Введение норматива финансирования на отдельное образовательное учреждение порождает те же проблемы. Сеть образовательных учреждений обладает следующими характеристиками:
Наличием территориальной дифференциации условий функционирования даже в рамках административно-территориального образования;
Материальная база образовательных учреждений, как правило, сформирована с расчетом на больший контингент учащихся, нежели есть в наличии (особенно это касается общеобразовательных школ);
Практической невозможностью довести контингент учащихся до уровня, при котором обеспечивается финансирование необходимых минимальных потребностей в средствах.
Отсюда следует, что нормативы придется дифференцировать с учетом указанных факторов, что может привести к превращению нормативного финансирования в установление нормативов для каждого образовательного учреждения на уровне расчетной потребности в средствах. В этих условиях определение норматива будет тождественно расчету индивидуальной сметы. В подтверждение этим рассуждениям можно отметить, что сумма средств, зависящая при нормативном финансировании учреждений от числа учащихся, составляет по разным оценкам от 40 до 60% от всего объема средств. Следовательно, от 60 до 40% выделяемых финансовых ресурсов зависит в большей степени от сложившейся материальной базы, которая отнюдь не всегда соответствует численности учащихся и особенностям учебного процесса.
Таким образом, нормативное финансирование обладает как достоинствами, так и недостатками. Причем каких-либо объективных оценок его преимуществ перед действующей системой финансирования пока не выявлено.
УДК 336.6:37
H.H. ЖИЛИНА, старший преподаватель
Бугульминский филиал Института экономики, управления и права (г. Казань)
НОРМАТИВНОЕ ПОДУШЕВОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ: МОДЕЛИ И МЕХАНИЗМЫ
В статье выделены проблемные моменты действующего механизма финансирования деятельности образовательных учреждений, который включает как бюджетные, так и внебюджетные источники финансирования. Предлагаются направления совершенствования финансового механизма в сфере образования.
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. определяет в качестве основного приоритета развития отрасли обеспечение доступности качественного образования при условии эффективного использования ресурсов.
Основным механизмом, позволяющим повысить эффективность бюджетных расходов в образовании, признан переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги, учащихся, то есть подушевое нормативное финансирование и перевод учреждений в разряд "автономных" организаций. Это - общее требование федерального центра к регионам и даже обязательное условие участия в различных федеральных программах.
Применение подушевого норматива в образовании активизирует работу по оптимизации сети учреждений, формированию новой системы оплаты, повышению степени прозрачности бюджетного процесса, роста доступности образовательной услуги.
На сегодняшний день в Республике Татарстан переведены на нормативное подушевое финансирование учреждения дошкольного образования и общеобразовательные учреждения. Также проводится работа по переводу на нормативное подушевое финансирование учреждений дополнительного образования художественно-эстетической направленности и специальных коррекционных образовательных учреждений.
Нормативное финансирование - основной механизм, позволяющий уйти от затратности бюджетных расходов в образовании и повысить их эффективность. Переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги - краеугольный камень реформ экономики образования. Расчет бюджета с применением подушевого бюджетного норматива на учащегося, с использованием индивидуальных коэффициентов, применяемых при расчете расходов на содержание государственных образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы, к подушевым нормативам, исходя из особенностей образовательного процесса в регионе, позволяет сформировать бюджеты, делая прозрачными критерии, а также произвести выравнивание бюджетной обеспеченности образовательных учреждений. Кроме того, применение норматива непосредственно связано с концепцией бюджетирования, ориентированного на результат.
Необходимость перехода на нормативное финансирование определили следующие факторы:
Повышение эффективности расходования бюджетных средств, направляемых в образование;
Повышение объективности в планировании финансовых ресурсов образовательных учреждений;
Повышение мотивации и создание условий для развития собственной хозяйственной деятельности учебных заведений, предоставление дополнительных образовательных и иных услуг;
Заинтересованность в повышении качества деятельности, мотивированности населения в получении услуг данного учреждения, повышение конкурентных начал в деятельности учебных заведений.
Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансированием (табл. 1), основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нормативный метод определения объемов финансирования образовательных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможностями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанным с оказанием образовательных услуг, нормативное финансирование является способом оптимизации деятельности системы образования . К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, существенное снижение влияния субъективных факторов при распределении финансовых ресурсов, повышение само-
стоятельности образовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.
Создание механизмов нормативного финансирования должно повышать качество образовательных услуг, а не только экономить бюджетные средства. И, как показывает мировой опыт, необходимы механизмы гарантированной доступности качественного образования.
Следует отметить, что разработка любого финансового нормативного показателя требует решения трех основных проблем:
Обосновать выбор единицы нормирования;
Обеспечить адекватность норматива реальному уровню затрат в течение планового периода;
Определить степень дифференциации составляющих затрат при расчете количественной величины показателя.
Опыт ведения схем нормативного финансирования в России показывает, что норматив отражает не сумму денег, которую необходимо потратить, чтобы среднестатистический школьник получил качественное образование, и не реальную стоимость обучения одного учащегося в конкретной школе, а лишь фактические рас-
Таблица 1
Сравнительная характеристика методов планирования и финансирования расходов
бюджета на образование
Показатель Методы бюджетного планирования и финансирования
Сметное постатейное планирование и финансирование Нормативное планирование и финансирование
Характеристика состава бюджетного обязательства Финансирование из бюджета деятельности образовательного учреждения Оплата из бюджета образовательных услуг, предоставляемых образовательным учреждением
Определение количественных параметров приема и обучения учащихся за счет бюджетных средств Установленные главным распорядителем бюджетных средств контрольные цифры приема в разрезе программ и направлений подготовки Установление главным распорядителем бюджетных средств государственного задания по предоставлению услуг образовательным учреждением
Расчет объема средств, предоставляемых образовательному учреждению из бюджета Объем ассигнований определяется исходя из производственных показателей деятельности образовательного учреждения: контингента обучающихся, численности ППС, размера занимаемых площадей и т.д. Объем бюджетных средств определяется путем умножения количества обучающихся на значение норматива подушевого финансирования
Распределение бюджетных средств Осуществляется образовательным учреждением в соответствии с доведенными главным распорядителем бюджетных средств лимитами бюджетных обязательств Осуществляется образовательным учреждением самостоятельно
ходы бюджета на финансирование общеобразовательных учреждений региона, поделенное на общее число учащихся.
Кроме того, полноценное нормативное финансирование возможно лишь в случае, если средства на обеспечение учебного процесса поступают непосредственно на счета образовательных учреждений. Рассчитывать норматив необходимо по каждому образовательному учреждению, учитывая его специфику. При этом необходимы объективные критерии, предусматривающие конкретные детализированные значения сумм увеличения (уменьшения) норматива при наличии определенных особенностей.
Основная методологическая ошибка предлагаемых в различных методиках нормативов финансирования федерального и регионального уровней, по мнению автора, заключается в том, что они основаны на консервации сложившейся кризисной финансово-экономической ситуации в образовании. Такие нормативы рассчитаны исходя из сложившегося уровня бюджетных расходов на образование и их структуру и не учитывают общего объема расходов (часть из которых традиционно находится в тени). Кроме того, государству фактически предлагается ограничиться текущим финансированием образовательных учреждений, причем на грани выживания. Задачи развития системы образования, обновления и модернизации учебно-материальной базы разработчики нормативов для себя не ставят, что крайне не позволительно для экономики, основанной на знаниях.
Нормативы финансирования должны выполнять не только функции обеспечения текущего финансирования, но и стимулирующую и регулирующую функции. Они должны стимулировать образовательные учреждения выбирать определенную стратегию развития, не выполнять чисто фискальную функцию, закрепляя негативные тенденции существующего кризисного экономического состояния системы образования. Для этого государство должно не только административно, но и экономически стимулировать образовательные учреждения к повышению качества. Поэтому нормативы финансиро-
вания должны обеспечивать стимулирование качества образования.
Вместе с тем необходимо отметить и проблемные моменты введения нормативного подушевого финансирования. Так как бюджет образовательного учреждения при новых условиях финансирования определяется в первую очередь количеством учащихся, увеличивается риск двух- и трехсменной работы учреждения, что негативно скажется на качестве образовательных услуг. Во-вторых, большинство методик расчета подушевого норматива предусматривают поправочный коэффициент на переходный период (причем этот период в регионах различен и в среднем составляет 3 года), который призван сглаживать различие между величиной финансирования, рассчитанной по смете, и величиной установленного норматива. Возникает вопрос, каким образом снизить риск недофинансирования в будущем. В-третьих, единый норматив (как федеральный, так и региональный) не может учесть все нюансы, которыми школы отличаются друг от друга и которые влияют на стоимость обучения в них. Несмотря на то, что переход к нормативному подушевому финансированию в настоящее время рассматривается как одно из направлений модернизации образования, множество проблем остаются нерешенными.
Подходы к расчету нормативов финансирования образовательных учреждений, несмотря на их внешние различия, имеют в основании определение потребности образовательного учреждения в средствах для нормального осуществления образовательного процесса. В конечном итоге любая система финансирования должна обеспечивать достижение цели, поставленной перед системой образования. Под нормальным осуществлением образовательного процесса обычно понимается реализация всех необходимых компонентов образовательного стандарта соответствующего уровня образования, что обычно понимается как обеспечение потребностей образовательного учреждения в полном объеме. Расчет этих потребностей в большинстве случаев основывается на определении расходов по отдельным статьям эконо-
мической классификации расходов бюджетов или по направлениям расходов (что можно рассматривать как иную проекцию тех же статей классификации, поскольку речь идет об одних и тех же потребностях, но представленных в разных разрезах).
На взгляд автора, более жизнеспособны методики расчета подушевого норматива, основанные не на расчете величины затрат на обучение одного учащегося, а на стоимости образовательной услуги. Такой подход позволяет обеспечить государственные гарантии получения образования, способствует развитию рынка образовательных услуг, привлекая в традиционно государственную сферу рыночные структуры. Замещение финансирования сети образовательных учреждений оплатой из бюджета образовательных услуг предполагает выделение бюджетных средств единой суммой по отдельному коду классификации расходов бюджетов на оплату образовательных услуг , что способствует самостоятельности образовательных учреждений в расходовании полученных средств и позволяет привлечь в отрасль частный сектор предпринимательства.
Таким образом, нормативное финансирование обладает как достоинствами, так и недостатками, вместе с тем внедрение данного механизма в планирование расходов на финансирование образовательных учреждений различного уровня позволит решить целый ряд проблем, связанных с достаточностью поступлений денежных средств, целевым характером их использования, повышения конкурентоспособности образовательных учреждений и качества предоставляемых услуг.
Список литературы
1. Ерошин В. Какие нормативы нужны российскому образованию // Экономика образования. - 2003. - № 1. -С. 15-18.
2. Аверкин В.Н. Из опыта работы новгородской области по разработке нормативов бюджетного финансирования // Экономика образования. - 2000. - №№ 2. - С. 35-38.
3. Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы. ¿Актуальные вопросы развития школьного образования. - М.: Алекс, 2004. - 92 с.
4. Солянникова С.П. Проблемы разработки и использования нормативов подушевого финансирования в сфере высшего профессионального образования // Финансы и кредит. - №№ 3 (291). - С. 50-53.
В редакцию материал поступил 11.11.08.
Ключевые слова: государственная политика, валовой внутренний продукт, инновация, бюджетные расходы, образование, образовательные услуги, образовательные учреждения.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
3. Совершенствование бюджетного финансирования образования в РФ
3.1 Активизация применения нормативно- подушевого метода в финансировании образования
Введение нормативного подушевого финансирования системы образования является одним из основных финансово-экономических механизмов реформирования системы образования, установленным программой модернизации образования. Законодательство по разграничению бюджетных полномочий обязывает использовать нормативный принцип при реализации государственных полномочий в области общего образования. Таким образом, перед всеми регионами стоит задача использования норматива при формировании бюджетов.
Вместе с тем нормативно-подушевой принцип в системе образования становится одним из основных направлений в рамках реализации пилотного проекта национального проекта "Образование", о чем заявил первый заместитель председателя правительства РФ Д.А. Медведев 5 сентября 2006 года. "Речь идет о нормативно-подушевой системе финансирования, апробировании новых программ образования, формируемых в регионах, оценке качества образования...".
Одновременно введение нормативного принципа финансирования общеобразовательных учреждений во многом ограничивается планированием на нормативной основе размера субвенций, выделяемых из бюджета субъекта РФ муниципальным бюджетам на реализацию основных общеобразовательных программ. До самих учреждений принцип нормативного финансирования, как правило, не доводится. Имеющийся в регионах опыт нормативного финансирования образовательных учреждений позволяет говорить об имеющихся проблемах практической реализации нормативного принципа. Наиболее часто возникающие типичные ошибки и проблемы при расчете нормативов и реализации принципа нормативного финансирования на региональном и муниципальном уровне следующие:
Использование нормативов только при расчете субвенции и отсутствие механизмов его реализации на муниципальном уровне; - недоучет особенностей финансирования малокомплектных сельских и приравненных к ним школ, а также наличия в муниципалитете большого числа гимназических и коррекционных классов; - планирование бюджетов исключительно на основе штатных расписаний; - использование при расчетах не фактической, а "нормативной" наполняемости не понял; - недооценка рисков и социальных последствий при одномоментном переходе на нормативное подушевое бюджетное финансирование; - отсутствие технологии перехода на нормативное финансирование ощеобразовательных учреждений на уровне муниципалитета.
Решение указанных проблем имеет первоочередную важность для практической реализации нормативно-подушевой системы во всех регионах, доведении нормативного принципа до муниципального и школьного уровней. В качестве меры повышения эффективности бюджетных расходов Законом "Об образовании" еще в 1992 году предлагалось осуществлять финансирование на основе нормативов на одного учащегося. Но нормативный подход в настоящее время реализован только в части регионов Российской Федерации в той или иной мере. На местном уровне он не был реализован. Тем не менее уровень районов и городских округов играет важную роль при реализации нормативного принципа бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. Именно на местном уровне в полной мере могут быть достигнуты цели, на реализацию которых нормативное финансирование направлено. В первую очередь, норматив на одного учащегося это:
инструмент повышения качества образования и эффективности бюджетных расходов;
способ выравнивания условий получения образовательной услуги;
условие прозрачности происходящих процессов.
Применение нормативов при финансировании образования имеет своих сторонников и противников. При поддержке идеи в целом, отмечается ограниченность применения нормативного подушевого метода выделения средств на местном уровне. С одной стороны, это мотивируется тем, что финансироваться должна уже сложившаяся сеть образовательных учреждений, где большое значение имеют индивидуальные характеристики объектов системы образования. То есть норматив перестает быть единым для всех "у каждого учреждения свои расходы, а, следовательно, свой норматив". Нужно ли учитывать все исторически сложившиеся особенности финансирования сети при определении нормативных затрат, возможно ли учесть их через норматив, какие последствия несет за собой переход на нормативное подушевое финансирование - это вопросы, на которые необходимо дать ответ при моделировании нормативного подушевого финансирования. Поэтому крайне важно, какие подходы к реализации нормативного принципа при бюджетном финансировании общеобразовательных учреждений используются. Но, во-первых, такие законодательные акты по минимальным социальным стандартам или нормативам финансирования бюджетных услуг до сих пор принимаются отнюдь не во всех регионах. Во вторых, в большинстве регионов они рассчитываются на основе фактически произведенных расходов, не являются нормативами по существу, а являются средними расходами, сложившимися на территории. В третьих, при принятии законодательства о подушевых нормативах финансирования на региональном уровне, отсутствуют механизмы доведения бюджетных средств по нормативу до каждого образовательного учреждения. В последние два года норматив стал основой для формирования новой системы оплаты труда, которая переходит к учету качества обучения. Переход на нормативное подушевое финансирование ориентирован на повышение эффективности бюджетного финансирования, повышение качества бюджетной образовательной услуги общего образования в сочетании с мерами недопущения снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений в течение переходного (адаптационного) периода на принципы нормативного подушевого финансирования (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг). Задачу выравнивания финансирования на одного учащегося предполагается решать поэтапно и по мере увеличения финансирования общего образования, а не одномоментно за счет резкого перераспределения бюджетных средств внутри отрасли в момент введения принципов нормативного подушевого финансирования. Региональный расчетный подушевой норматив - это минимально допустимый, а минимально допустимый отличается от нормативного, достаточного, у нас был допустимый в связи с тем, что допускалось же бюджетом прошлого года объем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования в расчете на одного обучающегося в год, определяемый раздельно для образовательных учреждений, расположенных в городской и сельской местности. Величина регионального расчетного подушевого норматива выступает в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам данного региона, и подлежащей обязательному применению при формировании регионального и местного бюджетов. С принятием законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Новое законодательство (Федеральные законы № 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации. На основе анализа практики реализации регионами федеральных законов о разграничении бюджетных полномочий "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" № 184-ФЗ, "Об общих принципах организации местного самоуправления" № 131-ФЗ, Закона "Об образовании" в части установления нормативов финансирования учреждений общего образования, методик его определения, полномочий муниципального уровня по введению нормативного финансирования на местном уровне было выделено четыре типа регионов по способу формирования субвенций на финансовое обеспечение предоставления основных общеобразовательных программ:
I тип - основа для расчета величин субвенций - удельные расходы на учащегося; II тип - основа для расчета величин субвенций - типовые штатные расписания; III тип - основа для расчета величин субвенций - стоимость предоставления программ с учетом соотношения фонда оплаты труда педагогического и прочего персонала; IV тип - основа для расчета величин субвенций - модельное штатное расписание.
Третий тип - основа для расчета величин субвенций - стоимость предоставления образовательных программ с учетом соотношения фонда оплаты труда педагогического и прочего персонала. Этот вариант предполагает определения нормативной стоимости стандартной образовательной программы (или обучения по типам образовательных учреждений). В основе региональных разработок принцип методических рекомендаций направленных Письмом МОНРФ от 29 июня 2006 г. № АФ-157/02.
Плюсы - нормативную стоимость можно использовать как для межбюджетных расчетов, определения субвенций, так и для распределения средств по самим школам. Также этот вариант позволяет учесть особенности обучения детей в максимально детальном виде (с использованием коэффициентов удорожания) уже при формировании субвенции на региональном уровне, что упрощает применение этих же нормативных значений на уровне муниципалитета. К минусам можно отнести необходимость большой подготовительной работы как по анализу фактических расходов, так и по выработке программы (мероприятий) по переходу от одного способа планирования бюджета (на сеть) к планированию по стоимости услуги (на потребителя-учащегося).
Проблемы бюджетного финансирования образования и пути их решения
Характерной особенностью современного состояния бюджетного финансирования образования является недостаток выделяемых средств для нормального функционирования бюджетных заведений. Считается, что финансироваться из бюджета должны лишь основные виды расходов образовательных учреждений. И при этом не финансируются даже те расходы, которые предусмотрены законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Приоритеты при финансировании конкретных статей расходов определяются таким образом: оплата труда; стипендия; трансферты; оплата коммунальных услуг; остальные виды расходов.
Такая оценка значимости расходов связана с тем, что действующее законодательство установило достаточно большую зону ответственности государства за обеспечение определённого уровня финансирования образования:
Выделение на нужды развития образования не менее 10% национального дохода, в том числе на высшее профессиональное образование - не менее 3% расходной части федерального бюджета;
Установление уровня оплаты труда работников образования в зависимости от уровня оплаты труда в промышленности;
Введение социальных доплат, надбавок для работников образования.
Выполнение всех обязательств, взятых на себя государством, требует увеличения ассигнований на образование из федерального бюджета по разным оценкам в 2-4 раза, что, очевидно, невыполнимо. Действующий порядок бюджетного финансирования, установленный БК РФ, характеризуется наличием противоречий с действующим законодательством об образовании, а также внутренних противоречий, недостатков и неясностей, усугубляющихся практикой его применения. Это снижает эффективность использования бюджетных средств, приводит к значительным трансакционным издержкам.
Нормативно-методическая база бюджетного финансирования образования в основном опирается на документы и материалы, разработанные для условий планово-директивной экономики и отсутствия выраженного дефицита бюджетных средств. В современных условиях это порождает ряд проблем, решить которые не удаётся.
В законодательной базе, определяющей процедуру бюджетного финансирования образования, отсутствует механизм, позволяющий с единых позиций решать возникающие частные вопросы финансирования, руководствуясь единственным критерием - целями, на достижение которых направляются бюджетные средства. Такое положение обусловлено принятой в настоящее время трактовкой определения целевого характера использования бюджетных средств, не связанного ни с образовательным процессом, ни с его результатами, а основанного исключительно на соблюдении установленных сметных назначений в рамках экономической бюджетной классификации.
Возможности маневрирования ресурсами носят ограниченный характер, связанный с необходимостью строгого соблюдения установленных бюджетных процедур.
Всё это позволяет предположить, что бюджетная (финансовая, экономическая) политика государства (точнее, финансовых органов) направлена в первую очередь на учёт и контроль бюджетных средств, а не обеспечение деятельности сферы образования.
Предложения по решению проблем бюджетного финансирования
1. Необходимо упорядочить бюджетное законодательство, в частности внести уточнения в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие:
Передачу права утверждения сводной сметы доходов и расходов учреждения, в том числе образовательного, руководителю этого учреждения;
Включение бюджетополучателей в процедуру разработки бюджета. Это обусловлено тем, что действующий порядок распределения бюджетных средств, и установленное законодательством требование перехода к нормативам финансирования должны предусматривать объективно сложившиеся особенности отдельных бюджетных учреждений, образовательных, связанных с их профилем, материальной базой, территориальным расположением и др. факторами, которые не могут быть в полной мере учтены главными распорядителями бюджетных средств, составляющих проект бюджета;
Доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях, объёмах доходов и расходов и лимитов бюджетных обязательств одной строкой;
Предоставление права бюджетополучателям осуществлять расходование средств бюджета в пределах общей суммы финансирования, самостоятельно определяя их распределение по статьям экономической классификации. При этом финансирование также должно осуществляться одной строкой, а не постатейно, как это делается сейчас;
Корректировку росписи расходов бюджета на основе фактически произведённых расходов в соответствии с кодами бюджетной классификации, предоставленными в бухгалтерском отчёте за конкретный отчётный период;
Сохранение за бюджетным учреждением остатка средств, обоснованно образовавшегося по состоянию на 31 декабря текущего года на счёте бюджетного учреждения; наделение руководителя бюджетного учреждения правом на установление порядка, сроков и целевого назначения расходования этого остатка, включая составление учреждением отдельной сметы расходования этих средств.
2. Необходимо при определении объёмов бюджетного финансирования образования на очередной финансовый год руководствоваться следующими принципами:
Общий объём бюджетного финансирования образования должен быть увеличен в соответствии с положениями Национальной доктрины развития образования и программными документами Правительства РФ, предусматривающими опережающий рост бюджетных ассигнований в эту сферу деятельности;
В качестве приоритетных статей экономической классификации, по которым должно быть предусмотрено увеличение по обоснованным расчётам, необходимо выделить оплату труда, трансферты, расходы на обеспечение учебного процесса, комплектование библиотек, проведение учебно-производственных практик и т.п., приобретение учебного и научного и учебно-производственного оборудования, капитальный и, особенно, текущий ремонт. Необходимо также предусмотреть увеличение расходов на оплату коммунальных услуг
3. Целесообразно изменить подходы к бюджетному финансированию капитального ремонта и приобретения оборудования для образовательных учреждений, переведя эти расходы из раздела 14 «Образование» функциональной классификации в федеральную адресную инвестиционную программу или формируемый в составе бюджета бюджетный фонда развития образования. Это позволит:
Обеспечить концентрацию финансовых ресурсов на действительно важных направлениях, требующих значительных инвестиций;
Повысить обоснованность проводимых работ, осуществляемых закупок и т.д. вследствие применения отработанных процедур реализации инвестиционных проектов и использования опыта специалистов в этой области;
4. Необходимо отказаться от практики централизованного планирования структурных и организационных преобразований в сфере образования, сделав основной упор на постепенный запуск механизмов саморегулирования.
5. При переводе стипендий в разряд адресных социальных выплат следует сохранить порядок их назначения через образовательные учреждения, т.е. через места фактического нахождения учащихся, а не места их проживания.
6. Целесообразно отменить регрессию единого социального налога для образовательных учреждений, установив вместо этого сниженную ставку данного налога.
7. Необходимо предусмотреть возможность отмены финансирования начислений на оплату труда (единого социального налога) и прямого перечисления этих средств со счёта бюджета.
8. Необходимо освободить бюджетные учреждения от уплаты налогов с бюджетных средств, к которым отнесены все доходы бюджетного учреждения, в том числе от осуществления соответствующей деятельности с использованием государственного имущества, переданного ему в оперативное управление.
Заключение
В моей курсовой работе были освещены особенности бюджетного финансирования расходов на образование. В первой главе были подробнее рассмотрены с теоретической точки зрения механизмы финансирования дошкольного, среднего и высшего образования. на основе чего можно сделать вывод что финансовое и техническое обеспечение наших учебных заведений существенно отстает от школ развитых стран..
Во второй главе была произведена анализ и оценка расходов на финансирование дошкольного, среднего и высшего образования, в процессе чего. В последние годы в расходной части бюджета России значительную часть занимают расходы на образование, но все же их катастрофически не хватает.
В заключительной части курсовой работы были даны рекомендации и предложения, а так же были приведены примеры дальнейшего совершенствования системы бюджетного финансирования расходов на образование.
Основными путями совершенствования бюджетного финансирования на образование являются:
финансирование в полном объеме выплат заработных плат, стипендией, материальных пособий, компенсационных выплат;
повышение норм питания, финансирование в полной мере культурных, оздоровительных мероприятий;
возмещение расходов связанных с льготным проездом студентов, обеспечение библиотечного фонда, выплаты кредиторской задолженности;
финансирование федеральных целевых программ, внедрение государственных именных финансовых обязательств;
учреждение различных фондов финансирования расходов на образование;
применение нормативного метода финансирования расходов на образование.
Список используемых источников
Бюджетный кодекс РФ
Финансирование расходов на высшее образование/ А.Г. Антонов //Финансист 2010 №5. С. 5-10
Пути специалиста / О.Л. Бараш //Образование 2009 №1. С.6-12
К оценке бюджетной обеспеченности регионов/ Бирюков А.А. //Финансы 2009 №4. С. 12
Финансирование расходов на образование: нормативный метод /Беляков С.А., Воронин А.А. //Финансы 2009г. №7. С. 18.
Государственное возвратное субсидирование граждан на образование. Концепция Минобразования России/ Балыхин Г. //РЭЖ 2008 №2. С.6-12.
Мире весеннего апокалипсиса/ Грецкий О. В //Обучение 2009 №1 С. 18-19.
Возможность мелочей /Гущин С.Н. //Студенчество №2 (8). с. 15.
О проблемах бюджетного финансирования образования/Киселева В.В.//Финансы №6. С.59.
10 Чтобы совпадали интересы личности и общества/Коробов С. Д.//Образование в России 2007 №3 (9). С.57-59.
Финансирование расходов образования/ Колякин Д.И. //Финансы 2007 №5. С.63.
Федеральный бюджет 2011 /Кудрин А.А //Финансы 2011 №1. С.З.
Учет обязательств бюджета - основная процедура - управление расходами/ Лопина Л.А //РЭЖ 2001 №7. С.5.
О концепции профильного обучения на старшей ступени общего образования //Официальные документы в образовании 2009 г. №33. С.77-120.
О финансировании образовательных учреждений на 2011 г. Письмо Минобразования России //Официальные документы в образовании 2011 №4.С.17.
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Тенденции в объеме и источниках финансирования образования и их последствия. Динамика бюджетного финансирования расходов на образование. Налогообложение, как фактор, влияющий на финансирование образования. Совершенствование финансирования образования.
курсовая работа , добавлен 09.03.2008
Планирование и финансирование расходов бюджета на образование и культуру. Новые социальные требования к системе российского образования, необходимость, цели и задачи ее модернизации. Концепция долгосрочного социально-экономического развития России.
курсовая работа , добавлен 25.11.2010
Общая характеристика системы образования и источники ее финансирования. Структура расходов на содержание учреждений общего образования. Организация финансирования расходов бюджетов на образование. Бюджетные ассигнования и внебюджетные средства.
контрольная работа , добавлен 05.10.2006
Сущность и понятие расходов на образование бюджетных организаций. Формы и методы бюджетного планирования и финансирования расходов. Разработка сметы расходов и организация финансирования Учреждения образования "Средняя общеобразовательная школа № 13".
курсовая работа , добавлен 08.12.2010
Понятие и принципы организации бюджетной системы РФ. Социальное значение бюджетных расходов на образование, на культуру и на подготовку профессиональных кадров. Финансирование расходов на общеобразовательные школы, дошкольные учреждения и школы-интернаты.
курсовая работа , добавлен 27.02.2011
Система образования и источники её финансирования. Организация финансирования расходов бюджетов на образование. Расчётные показатели и порядок планирования бюджетных средств на содержание учреждений дошкольного, основного и профессионального образования.
курсовая работа , добавлен 28.04.2008
Система образования в России, состав и содержание расходов на нее, формы и методы финансового обеспечения учреждений отрасли. Основные проблемы бюджетного финансирования образования, разработка мероприятий по их разрешению, тенденции и перспективы.
курсовая работа , добавлен 23.05.2015
Общая характеристика системы образования Российской Федерации и источники ее финансирования. Анализ бюджетных расходов на образование. Основные проблемы бюджетного финансирования образования. Предложения по решению проблем бюджетного финансирования.
курсовая работа , добавлен 16.03.2012
Управление системой образования носит государственно-общественный характер. Национальная система образования Республики Беларусь. Расходы на общеобразовательные школы, их планирование и финансирование. Бюджетное регулирование РБ: задачи и методы.
контрольная работа , добавлен 16.03.2008
Социальное значение бюджетных расходов на образование. Финансирование расходов на общеобразовательные школы, школы-интернаты и дошкольные учреждения. Финансирование расходов на подготовку кадров и культуру. Расходы на реализацию целевых программ.
Похожие статьи